冯兴元:中国发展道路的政府竞争逻辑

选择字号:   本文共阅读 372 次 更新时间:2012-02-05 23:22:19

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冯兴元 (进入专栏)  

  

  2010年,冯兴元完成了《地方政府竞争:理论范式、分析框架与实证研究》一书。这个很喜欢笑的学者说,用更多的视角来看中国问题,你会发现很多有意思的事情。

  

  “竞争政策是最好的产业政策”

  

  《商务周刊》:中央和地方政府之间、地方和地方政府之间是如何产生竞争关系的

  冯兴元:地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争。这里既涉及到地方政府内部、地方政府之间和地方政府内外之间的竞争,也涉及到中央和地方政府之间的竞争。可以说,只要有政府,就有政府竞争,无论是在政府内部、政府之间、政府内外,也无论是在政治领域、经济领域或是财政领域。

  一般说来,中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为;另一方面,则通过一整套政府和官员绩效考评制度来约束地方的决策者。由于改革开放后政府首要的任务是发展经济和稳定社会秩序,地方政府事实上就成为任务的主要执行者。地方政府为了达成其任务目标,一方面和中央政府博弈,力求获得更多的资源和更有利的政策空间;另一方面,地方政府自身通过技术和制度创新等来吸引资源流入,并通过间接促进地方经济发展或者借助国有经济部门直接参与实际经济活动。要知道,地方政府的压力不仅来自上级的考评,而且也来自当地居民和市场主体的意愿。发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源,在资源有限的条件下,就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争。

  这也就造成了虽然中国的正式政策或者制度是一刀切的,但各地仍然呈现出制度的多样性。政府竞争的动力源自于组成政府的人的自利性,即便一个人,一名官员,不是随时随地自利的,但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。许多地方的政府非常偏好产业政策。我想强调一点,这种竞争政策虽然也有不利的方面,但是竞争政策仍然是最好的产业政策。

  《商务周刊》:竞争政策是最好的产业政策,但我们看到,很多产业政策都是更保护某些特定企业的,尤其是一些垄断性产业或前垄断性产业,国家的产业政策很大程度上是由拥有垄断地位的某个或某几个大企业主导制定的,我们的一些产业政策看上去就像一个企业的战略规划。

  冯兴元:产业政策制定上,综合部门如发改委、专业部门以及相关行业的大型国有企业都发挥着作用。各部门及其相关企业相互联手,提出的产业政策背后,往往有强大分利集团的影子。许多领域已经形成严重的分利集团当道的局面。产业升级的进行曲其实可以自行演奏的,只需要国家维护好币值稳定,保护好私人产权,开放好市场,维护好契约自由,强化好责任,保持好经济政策的连续性。最好的产业政策是竞争政策,竞争政策应该优先于产业政策。当前我国的一大问题就是竞争政策与产业政策两者的地位倒置,在我国,产业政策反而优先于竞争政策。

  德国经济奇迹的实现不是靠产业政策,而是靠竞争政策。德国的煤炭业、造船业和农业部门三大产业政策都是失败的政策,之所以他们还能发展的很好,是因为德国社会市场经济最重要的经济思想来源是德国的弗赖堡学派,也叫秩序自由主义学派,其主要观点就是强调国家要建立和维持一个竞争秩序。

  我国要推行产业政策,也应当奉行竞争优先的原则:政府首先要保护竞争,而不是保护特定的竞争者;产业政策只能是例外,而不是常规。例外多了,就不成例外,其地位就倒置了,就扭曲了竞争。国有企业在营利性领域和竞争性领域的存在本身就是反市场和反竞争的,巨额国有资本投到哪里,哪里的市场就失衡。因此,我们不应该允许“国进民退”的肆意蔓生。

  但是,政府总是想做这样那样的产业政策,因为我国很多政府官员都想有所作为。如果这一点无法避免,那么至少奉劝政府官员在推行产业政策时注意一些做法。比如,在提供补贴时,应该事先确定一个时间表,让被补贴方了解什么时候停止补贴。补贴还应该尽量按照最低必要程度提供,越到后来,补贴就越少,最后停止,悄然退场。补贴不能补到产品周期的末尾阶段,也就是衰退期,因为对这一阶段的补贴就是保护落后,维护过时的经济结构。

  补贴不能到处铺网,必须有一定的集中度。当然,对所有产业实行低税,也等同于一种补贴,这种“普遍补贴”把产业政策转化为一种普遍的竞争政策,对经济发展和结构转型大有好处。另一方面,补贴的瞄准度一般很差,100笔企业补贴发下去,能够有5%发挥作用就不错了。拿到政府补贴的企业,数着政府提供的钞票,心里还笑话政府。对于政府而言,相当于被人卖了还帮人数钱。所以,在产业政策方面,政府不要过于痴迷,是该到清醒的时候了。

  

  “平衡中央地方的财权与事权不应主要靠转移支付”

  

  《商务周刊》:拿财政关系来说,很多学者和地方政府官员指出,目前中央与地方的财权和事权安排是失衡的,中央对财税更有主导权,而地方政府却穷于应付无数的管理责任。

  冯兴元:当前中国的财政体制主要存在六大问题。一是税费立法权高度集权。即税收的立法权高度集中在中央,收费的立法权高度集中在中央、省和一些较大的市,而且最终也需要中央点头,不能充分调动地方涵养税源的积极性。二是我国在法律上并非分权国家,中央和地方迄今为止所有的财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。三是现行地方税制体系不完善,地方税制结构不合理,缺乏地方主体税种。四是在财政支出上,效率还很低,各级政府总体上重视收入,而忽视支出效率,还没有建立透明的、有规则约束的公共财政预算体制。五是征税管理成本过高,我国分国税和地税两套征税班子,这不仅增加了征收成本,也影响到纳税人的遵从成本,因为后者要面对两套班子,而不是一套班子,而且这两套班子之间还经常争夺税源。六是专项转移支付名目过多,不透明。

  《商务周刊》:转移支付是上下级政府间保证事权与财权均衡的制度安排,也是这些年用的比较多的一种手段了,这是好是坏

  冯兴元:上级对下级政府的转移支付,主要是为解决政府系统内部纵向财政失衡而通过一定的形式和途径从上而下转移财政资金,是用以补充公共物品或服务而提供的一种无偿支出,是政府财政资金的单方面的无偿转移,体现的是非市场性的分配关系。而政府对公民的转移支付,是二级分配的一种手段。

  中央对地方政府的转移支付有个好处是可以控制地方政府,坏处是效率容易走低。转移支付分两种,一种是一般性转移支付,另一种是专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明,根据公式计算的,比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口,中央政府根据人头标准就很容易算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的,其使用不透明,在管理上具有不规范性和随意性,容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响,在各个部委、各部门跑动要项目,钱就拨过来了。而我国恰恰是一般性转移支付比较少,大量都是专项转移支付。

  一个地区和一个人是一样的。一个人拿别人钱多了,发掘和依赖自身能力的动力就会丧失,人格完整性也会丧失。一个地区也是一样,拿上级政府钱多了,也会丧失促进地方经济发展的动力,地区的“人格”完整性也会丧失。如果一个地方的政府领导人主要的资金都是从上级政府那边来拿,他肯定只集中精力去做你的工作,自己不会去想怎么发展。你可以发现,我国的转移支付拿的补贴越多,你这个地方就越不发展,越落后。

  《商务周刊》:从政府竞争的角度看,如何避免出现您所说的转移支付存在的问题

  冯兴元:上级政府的转移支付应该允许地区之间存在财力差距,而不是绝对的财力均等化,可重点保证各地至少达到所统一要求的最低基本公共服务水平。适当加大一般性转移支付的比重,根据各地的最低标准支出需要和标准财力之间的差距来计算一般性转移支付,由此得出并提供所要求的最低一般性转移支付。与此同时,应对委托给下级政府的事权和支出责任提供相应的转移支付资金,补偿后者的支出。如果由于上级政府政策原因而扩大了地方政府共享事权和支出责任中下级政府应承担部分的支出,上级政府应提供相应的专项转移支付补偿,或者规定地方政府通过相应的附加收入权予以补偿。

  在总体上,还是应该通过赋予地方主体税种、征收地方税的权力以及扩大地方的共享税分成,来减少转移支付,提高财政支出效率。还有上面所说的,减少专项资金种类。另外,要减少转移支付对县乡政府的配套资金要求,因为过多的配套资金要求只会诱使县乡政府负债或者做假账。

  《商务周刊》:但是政府竞争并不总是带来提高效率的好结果,还有公平问题,比如地方保护主义也是属于地方政府竞争的一种表现形式。

  冯兴元:对,地方政府会以损害辖区外经济主体利益为代价,来维护其辖区内经济主体利益,这当然是一种不公平竞争的行为。广义的地方保护主义包括任何维护本地正当或者不正当利益的行为。比如2003年下半年以来,中央政府三令五申打压各地房地产市场的泡沫,就遇到了很多地方政府尤其是城市政府的抵制。

  由于地方政府官员和地方企业负责人往往同属一个社会网络,甚至地方企业负责人有时候就是地方政府官员,这容易形成一种庇护和被庇护的关系。人情和企业“寻租”往往驱使地方政府官员以庇护者的身份,牺牲外地企业的利益以保护本地企业的利益。即使地方企业不处于地方官员的关系网内,某些地方部门或者官员仍然采取“设租”行为,地方企业通过“寻租”支付一定的成本,从地方官员的地方保护主义行为中获得更大的利益。

  改革开放以来,我国最初盛行的是赤裸裸的地方保护主义,近十几年地方保护主义慢慢变得隐性化了。不过最近又开始冒头了,尤其是房地产这一块,现在一些地方政府就是赤裸裸的保护主义。

  《商务周刊》:既然地方保护主义在房地产表现得尤为明显,为何又有限制外地人买房的政策 这样只会减少政府收入。这是地方政府在与中央政府博弈中处于相对弱势的结果

  冯兴元:按道理,地方政府不让外地人买房,会抑制房地产市场价格,使得地方政府失去部分税收收入。但是,在中央政府三令五申打压房地产泡沫的情况下,不让外地人买房从而减少本地房价上涨和本地人买房的压力,其实也符合地方政府的利益。

  房价高企与“土地财政”有关。所谓的“土地财政”,就是说地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段,获得财政收入和其他城市经营所得,以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。需要指出的是,中国的“土地财政”实际规模要远远超出地方国有土地出让收入基金的规模。因为除了正常的土地转让收入之外,还存在多种相关收入。比如“土地滚动开发”过程中,在第一轮,地方政府对某一地块进行征收和开发规划之初,该地块和周边房地产往往就开始上扬,这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产,导致其增值。而随着这些房地产的增值,政府的税费收入也随之上升。反映在市场上,房地产价格上升,其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多,这些投入资本化到房地产的程度越高,政府的税费收入也越高。更有甚者,城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控,因此地方政府可以从这些公司的直接投资和开发中获益。之后,地方政府将获得的部分税、费和利润收入又投入到土地征收、开发和基础设施建设中,从而进入下一轮的“土地滚动开发”。

  这里面有个问题值得关注,我国绝大多数城市同时存在着侵害远郊农民土地权益的“低补偿”土地征收问题,以及对近郊农民的土地权益的“高补偿”土地征收问题。我国的土地征收补偿不是根据土地市场价值来补偿,更不是在其后依据土地增值至少部分归公原则从中收走归公的那部分地价,而是只按被征收土地的使用权年限和原用途给予补偿,这样的征地法规很明显缺乏公平性和合理性。我们应该建立独立的房地产价值评估体系,发展独立的评估机构,按照房地产市场价值补偿,辅之以部分“增值归公”,促进社会公平。这尤其是用于房地产价值较大的近郊农民。对于远郊失地农民,即便按照市场价足额补偿,并且不按部分增值归公原则收取税费,农民从政府征地所获补偿仍然有限,需要政府反过来对农民落实各种保障措施。

  

  “我们需要规则而非政策”

  

  《商务周刊》:房产税征收试点工作1月28日已经在重庆和上海两市启动。前几天提交十一届全国人大常委会第十九次会议的《发展改革委关于落实全国人大常委会对国民经济和社会发展计划执行情况报告审议意见的报告》中也指出,我国将加快推进房产税改革试点工作,并逐步扩大到全国。您是如何看待房产税这个争议话题

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