作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度契合中国传统法律文化、内嵌中国特色现实宪法[1]的制度安排，适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求。然而，伴随此起彼伏的“信访潮”而存在的是，围绕信访制度的肯定与否定的争论从未停止，迄今尚无定论。在这些争论中，信访制度的功能定位成为关系信访制度存废和信访制度改革走向的核心问题。笔者认为，信访权是“我国各部宪法所保障”的“宪法性的权利”，[2]信访制度的功能定位应当以我国宪法的规定和信访制度法治化改革的方向为基点。按照公民权利与国家权力关系的分析理路，以宪法文本和信访法律文本的内容以及信访制度法治化改革的应然价值为依据，信访制度主要有三大功能：即政治参与功能、权力监督功能和权利救济功能。笔者认为，分析当下信访制度功能被扭曲的表现和后果，探讨信访制度功能的理性回归，对推进我国信访制度的法治化转型具有重要意义。
一、信访制度功能的扭曲及其影响
我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访制度功能的扭曲。其具体表现是，信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张。信访制度原本是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制，而目前最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了“信访不信法”的现象。下面笔者将具体分析信访制度功能扭曲的表现和影响。
（一）政治参与功能逐渐萎缩
政治参与和利益表达是公民的基本政治权利。对于这一基本权利，现代法治国家和宪政国家都十分重视并给予切实的保障。我国信访制度设计的最初目的之一，是通过人民群众给党和政府来信来访的方式提出意见和建议，以此保持党和政府与人民群众之间的联系，保障人民当家做主权利的实现。在毛泽东时代，我国实行的是中国共产党一元化领导下的政策主导的治国方略，通过运动推动社会变革和政策实施是主要的国家治理方式。为了推动人民群众投身到社会变革的洪流之中，党和政府最擅长的是通过有组织的政治动员来发动底层群众给上级党政机关和领导人来信来访。人民群众通过来信来访投入运动和斗争，是“大众动员型信访”[3]时期我国公民主要的政治参与方式和利益表达方式；同时，党和政府也可以从中获取政策信息并及时发现政策推行过程中出现的问题，以便适时作出调整和修正。
然而，党的十一届三中全会之后，党的工作重心转移到经济建设上来，运动式的“大众动员型信访”失去了其存在的基础，信访制度的政治参与和利益表达功能由于缺乏有组织的动员而日渐萎缩。但是，这并不意味着在市场经济条件下信访制度不再具有政治参与和利益表达的功能。市场经济条件下的法律和政策更体现了对相关利益的分配和调整，因此，凡是与公民利益密切相关的立法活动和政策调整都应该事先尊重和保障公民的政治参与和利益表达权利，信访制度正是中国式公民政治参与和利益表达的有效方式之一。而现实情况却是，由于我国宪法的许多内容处于“休眠”状态、人民代表大会制度尚未“激活”、立法是“关门造车”、政策制定是“闭门磋商”，导致在事关公民重大利益的立法和政策方面没有公民“出场”，公民的政治参与和利益表达权利无法得到充分实现。近些年不断涌现的与人民群众切身利益密切相关的救济类“信访洪峰”（如由土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等引发的信访事件），在某种意义上与失去有组织的“动员”导致政治参与型信访的萎缩存在一定的关联。此外，由于信访中批评建议权的行使受到公民的政治热情、受教育水平和参政议政能力等条件的制约，而申诉、控告和检举权的行使却几乎没有什么条件限制，因此，导致在具体信访实践中呈现出批评建议权的行使相对消极而申诉、控告、检举权的行使相对积极的失衡状况。[4]
（二）权力监督功能实效单一
信访作为社会监督的一种重要形式，是指人民群众通过信访渠道对国家机关及其工作人员的违法失职行为提出批评、控告或者检举，依法实行监察和督促的活动。根据现行《信访条例》的规定，信访对公权力的监督具有三个特点：一是监督范围的广泛性。受信访监督的是行使某种公权力的行政机关、组织和社会团体。二是监督过程的互动性。信访能将信访人的监督与国家机关的监督有机结合，而信访人的监督体现在提出请求并要求参加事件的处理、陈述和质证方面。三是监督的实效性。有权机关在受理信访后，对公权力行为进行处理，处理的结果可能是维持、撤销或者改变原行为。这些都是产生实效的监督。[5]
然而，信访制度的权力监督功能在实际运行中的成效主要体现在举报贪污腐败案件及提供有关线索方面。在某种意义上，当前信访部门成了“综合举报中心”，信访制度甚至取代了我国宪法中原本就存在的监督制度（如司法监督、内部监督等）。信访制度在其他方面的监督作用并未显示明显实效，经由信访改变或撤销不当行政行为的情况较少发生，信访监督过程的互动性不够，监督结果缺乏透明度。
（三）权利救济功能扩张过度
在我国宪政制度的架构中，司法救济应当是最主要的救济方式，行政救济（行政复议）也是重要的救济方式，信访制度只是一种辅助性和补充性的权利救济方式。但是，由于我国的司法权威不够强大，司法救济的范围被人为限制，人们对司法救济、行政复议等救济途径不太信任，以及决策层和普通群众对信访制度的救济功能抱有过高的期望，因此，信访制度的权利救济功能已经浸入其他各种救济途径之中。权利救济已经成为我国信访制度“最主要的功能”和“头号任务”。[6]对信访制度权利救济功能的过高期望最终导致信访制度的功能扭曲，远远超出了信访制度所应当和能够承受的程度。
对信访制度权利救济功能的过度依赖和运用的消极后果已经显现，当前我国出现的长期上访、越级上访、集中上访等问题都是因为普通民众过于依赖信访制度权利救济功能的结果。信访体制逐步发展成为部分取代正常宪法体制甚至超越宪法、法律去推进公平正义的体制。信访制度的权利救济功能被过度使用，明显对宪法确立的以人民代表大会制度为根本的“核心政制”形成冲击。[7]“行政救济（信访）替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。”[8]
二、信访制度功能的理性回归
为摆脱目前信访制度所面临的困境，笔者认为，信访制度的功能必须实现理性回归，即回归宪法的正常体制，回归信访制度的原有功能。所谓回归宪法，就是要在宪法中找到与信访制度相对应的制度，将信访制度纳入法制轨道。所谓回归信访制度原有的功能，就是要按照信访制度设计之初的功能来保障信访制度的健康运行。
（一）扩大信访制度的政治参与功能
首先，应当将信访制度纳入我国宪法设计的根本政治制度即人民代表大会制度，发挥各级人民代表大会的主渠道作用。在我国宪法的架构中，人民代表大会是公民参政议政的最主要途径，拓宽公民政治参与的渠道应当首先从人民代表大会制度着手进行。各级人民代表大会代表可以主动成为信访的“接待员”，主动收集人民群众的意见和建议，以提高提案和建议的质量。近些年人民代表大会在立法过程中采用向全社会公开征求意见的办法就是一种扩大信访制度政治参与功能的良性信访方式。这样做既满足了公民参政议政的愿望，又有利于促进立法的民主化和科学化，还有利于人民代表大会对“一府两院”进行监督。
其次，要求党政机关在作出事关广大人民群众切身利益的重大决策时，应当充分听取人民群众的意见，特别是应听取利益攸关的当事人的意见，主动接受信访或下访。在利益不断分化、社会矛盾凸显以及公民的民主意识和权利意识不断增强的背景下，事关公民重大利益的决策（如房屋拆迁、事业单位改革等）应当事先听取各方的意见，包括采用公开征求意见、召开听证会等方式，广开言路。信访也可以作为征求意见的途径，变被动信访为主动信访，变事后信访为事前信访和事中信访。通过主动信访和事前信访来听取各方意见、平衡各方利益，进而减少矛盾，促进决策的科学化和民主化，从源头上舒缓救济类信访的压力。总之，通过主动信访和事前信访既可以充分发挥信访制度的政治参与功能，又可以减少救济类群体性信访和非正常上访的几率。
（二）巩固和扩大信访制度监督功能的实效范围
信访制度作为人民群众向党和政府揭发、检举各级党政机关工作人员违法失职行为的一种监督形式，在保障公民行使民主权利、监督和制约政府权力的正确行使方面发挥了重要作用，尤其是在举报贪污腐败案件、为纪检、监察机关提供线索并协助侦查贪污腐败案件方面成效明显。我们应进一步完善信访制度在举报贪污腐败案件方面的机制，巩固信访制度在举报贪污腐败案件中监督功能的实效。
由于我国官员任选体制和用人机制存在特殊性，因此，党管干部原则下形成的下级官员只对上负责的官员约束机制存在弊端，导致宪法、法律所规定的内部监督制度和外部监督制度很难发挥实效。而对各级党政机关工作人员违法失职行为的监督，最有效的是上级纪检、监察机关的监督。如何发挥信访制度对党政机关工作人员贪污腐败以外的其他违法失职行为的监督，目前并没有很好的对策，许多监督仍然流于形式或止于文本层面，健全和稳定的监督机制并未形成，信访监督的实效受到影响。
近几年，纪检、监察机关开始用信访制度进行监督工作的试点，并在一些地方和领域取得了监督实效。江苏省是全国最早探索实践信访制度监督的省份之一。该省各级纪检、监察机关总结出信访制度监督的4种方式：告知、函询、提醒、诫勉谈话或组织生活会专项说明，提高了监督的针对性和实效性。在监督范围方面，将群众普遍关注的“三农”、社保、医保等民生问题和拆迁、征地、工程建设等腐败易发多发领域以及行政权力比较集中的城建、规划等一些部门纳入信访制度监督的范围，把管人、管钱、管物的干部和岗位作为信访制度监督的重点，促进干部廉洁自律、廉洁从政，从源头上防范损害群众利益事件的发生。[9]
如何进一步发挥信访制度的监督功能，增强信访制度监督的针对性和实效性，并将这种监督纳入以人民代表大会制度为核心的宪政架构仍需要进行理论创新和制度创新。
（三）分流信访制度的权利救济功能
只有提高司法救济的权威性和有效性，才能从根本上减轻信访机关的压力，才能使司法、信访各归其位，各司其职。因此，必须对目前的信访救济机制进行科学分类和合理分流，对一般的涉诉涉访案件的救济要优先纳入司法救济，对特殊和重大的信访救济要纳入以人民代表大会制度为核心的权威救济机制。
首先，改革和完善司法救济机制，尽可能将涉诉信访案件纳入司法救济程序。改革和完善司法救济机制包括如下三个方面：其一，扩大行政复议和行政诉讼的范围，对具体行政行为直接导致公民权利受到侵害的案件，应当依法交由司法机关通过行政诉讼的方式进行处理。尽量使大部分行政争议能通过正式法律程序予以解决，减少因行政争议产生的涉诉信访的发生几率。其二，改革诉讼制度，减少诉讼成本，降低诉讼门槛，扩大受案范围，加强对司法机关的监督，惩治司法腐败，从源头上减少涉诉信访案件。通过完善人民法院的终审、再审制度，完善涉诉信访案件终结制度，尽可能将涉诉信访案件纳入司法救济程序。当然，司法机关也可以尝试增加向行政机关提出司法建议的方式以降低信访发生的几率。[10]其三，党政机关在处理涉诉信访案件时也应尊重司法的终局性和既判力，以营造尊重司法权威的法治环境。通过树立司法权威，把人民群众的诉求引向正式的司法救济渠道，回归信访制度的本来功能，确立以司法救济为主、以信访救济为补充的公民权利救济体系。
其次，建立以人民代表大会制度为核心的权威救济机制。在我国社会转型期和矛盾多发期，许多群体性信访往往是因党政领导的重大决策不当所致。近年来一直居高不下的因城市房屋拆迁和农村集体土地征收等引起的群体性信访，多是地方决策不当严重损害相对人的合法权利所致。在现有的权力格局下，司法机关大多不会受理此类案件，此类侵权案件事实上也无法通过司法途径获得救济。因此，对于此类群体性信访事件，应当交由权威机关予以救济。
目前，我国信访制度最“权威”的救济机制是正在全国各地普遍进行的县（市、区）委书记、县（市、区）长“大接访”制度和党政领导挂帅的信访联席会议制度。虽然这种“权威”的救济机制确实“办结”、“化解”、“解决”了大量重要的信访事项，但由于其与我国宪法确立的“核心政制”[11]不兼容，与“建设社会主义法治国家”的大目标不一致而受到众多质疑。按照我国宪法确立的“核心政制”和信访制度救济法治化、程序化的要求，改革和整合现有信访制度的救济机制，建立以人民代表大会制度为核心的权威信访制度救济机制，[12]是彻底解决越级上访和群访问题的治本之策。
建立以人民代表大会制度为核心的权威救济机制，既符合我国的宪政体制，又有利于发挥信访制度的功能优势。一方面人民代表大会作为我国的权力机关，其代表的组成极具广泛性；作为民意机关，其拥有广泛的民意基础，通过法律程序对信访事项作出的决定容易赢得民意的支持和认可，减少“缠访”和“重复访”案件；作为监督机关，其拥有对其他国家机关的监督权，体现了人民当家做主的国家性质，符合国家机关实行民主集中制原则的要求。另一方面，以人民代表大会制度为核心的权威救济机制有利于发挥信访制度的功能优势，人民代表大会通过行使调查权以及询问、质询、撤销、罢免的权利，督促行政机关和司法机关改变错误的决定、命令或裁决，实现对当事人的权利救济；通过信访制度还能及时发现法律自身的疏漏及实施中存在的问题，将问题和建议提供给立法机关，进而制定出更加科学、合理的法律；同时还可以不受行政权力和司法权力的干涉，保持相对的独立性和客观性，既利于对公民的合法权益进行救济，又便于对行政机关和司法机关进行监督。总之，建立以人民代表大会制度为核心的权威救济机制，不仅有利于信访制度向专业化、规范化和现代化的方向发展，而且可以节省社会资源，提高工作效率。
孙大雄，华中师范大学政法学院教授。
【注释】
[1]参见陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第147-163页。
[2]参见孙大雄：《论信访权的权利属性》，《社会主义研究》2006年第1期；周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。
[3]参见应星：《信访救济：一种特殊的行政救济》，《法学研究》2004年第2期。
[4]参见易虹：《宪政体制下我国信访制度功能的重构》，《求索》2007年第4期。
[5]参见朱应平：《信访在实施宪法方面的成就与问题》，《华东政法大学学报》2009年第5期。
[6]参见应星：《新中国信访制度的历史演变》，《瞭望东方周刊》2003年第4期。
[7][11]参见童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。
[8]于建嵘：《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期。
[9]参见苏方：《江苏：信访监督与时俱进》，《中国纪检监察报》2010年9月30日。
[10]参见章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，《法商研究》2011年第2期。
[12]于建嵘、童之伟等学者是主张信访制度应回归人民代表大会制度的主要代表人物。于建嵘教授明确提出，信访制度改革的“长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作”。于建嵘：《中国信访制度批判——在北京大学的演讲》，http：//WWW.aisixiang.com，2011-03-27。童之伟教授认为：“就我国的宪法框架的发展趋势看，信访体制应该趋于淡化或消亡，其现有的绝大部分乃至全部功能，都应逐步由核心政制来承担……我国《宪法》创设的核心政制，从根本上说就是全国人大和地方各级人大”。童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，《现代法学》2011年第1期。此外，还有人对信访制度回归人民代表大会制度提出了更为具体的构想。参见亓侠：《厘清人大信访的性质、地位与功能》，《人大研究》2010年第6期；林鸿潮：《试论信访的功能收缩与制度重构》，《重庆社会科学》2005年第1期。
