钟伟军:地方政府在社会管理中的“不出事”逻辑

选择字号:   本文共阅读 1307 次 更新时间:2012-01-23 13:49

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钟伟军  

“不出事”逻辑最早由贺雪峰和刘岳提出,在他们看来,费改税之后,农村基层政府的治理能力大为削弱,同时面临着干群关系日益紧张和上级政府对稳定日益重视的双重压力。在这种“夹心饼干”式的压力模型中,基层政权的行为遵循“不出事”逻辑,其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为,遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举⑩。实际上,不仅仅是从农村费改税之后,也不仅仅体现在农村基层治理中,改革开放以来这种逻辑就在各级地方政府社会治理过程中得到体现。两位作者并没有对“不出事”逻辑进行详细的论述,在笔者看来,这种“不出事逻辑”至少包含着三个方面的含义:一是“不出事”体现了明显的地方政府对社会管理的底线任务定位。社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面[11].而地方政府的“不出事”逻辑把社会管理的任务简约为维护地方社会稳定,并最终简化为维护地方社会的“底线”稳定,那就是不发生冲击地方社会秩序的重大事件;二是“不出事”是一种纯结果导向,只重“不出事”的眼前结果,达成这种结果的具体过程和途径是一个相对次要的问题。也就是说,为了“不出事”,地方政府可以不惜代价,不择手段,至于这些手段和途径可能对社会和谐、社会稳定和社会公正可能带来更深层次和更长远的危害则不是地方政府关注的问题;三是“不出事”不是真正的不出任何事情,而是不出“大事”,所谓“大事”就是引发中央高度关切的地方负面事件,特别是群体性事件。也就是说,“大”或“小”并不在于事件本身的规模或危害程度,而在很大程度上是由中央政府或上级政府的关注度来体现的,即使地方发生了“大事情”,但如果中央政府不知情或关注度不够,它也是“小事情”或“没事情”。相反,同样如此。改革开放以来,在这种“不出事”逻辑的支配下,地方政府表现出独特的社会管理行为特征:

其次表现为高压式的社会管理方式。在“不出事”逻辑下,地方政府非常强调对“出事”的预防,采取的办法通常就是严防死守。即使没有出事,一旦地方出现比较激烈的矛盾冲突或针对地方政府的利益表达行为,地方政府通常会把其与“出事”联系在一起,并“严正以待”。而一旦“出事”,地方政府往往会采取强制性的行政手段和政治手段防止事态扩大。近年来,随着社会矛盾日益增多,“出事”的可能性越来越大,地方政府这种高压式的社会管理行为明显强化。如通过打击、报复上访民众,用拘留、办“学习班”、连坐、送精神病院、劳教、判刑等强制手段以杜绝上访行为[14],乃至动用警力等专政工具来压制和牺牲弱势群体的利益表达,以实现一时的社会稳定,甚至出现跨省追捕等极端行为。而一旦地方出现猝不及防的突发性事件,地方政府通常采取“捂盖子”的方式隐瞒真相,使中央政府感觉不到地方“出了事”,至少感觉不到“出了大事”,最终“大事化小,小事化了”。

20世纪80年代开始的分权让利改革在很大程度上改变了原有的权力和责任模式,中央政府把很多权力和利益下放到地方,以充分地发挥地方政府在经济管理和社会管理方面的积极性和主动性。但地方政府仍然只是中央政府的代理人,中央对他们有相当的控制力,尤其是在人事的选拔和任命上,中央一直坚持“党管干部”的原则,强调对干部任命的绝对控制,这是对地方官员最根本的制约[17].正如玛丽亚。艾丁(MariaEdin)所认为的那样,改革开放以后,中央政府对地方政府官员的监督不但没有弱化,反而通过新的机制使得这种监督比计划经济时代更加完善了[18].这为地方政府在经济管理和社会管理中的功能角色设定了特殊的动力和压力机制。曹正汉把这种中央地方关系称之为“上下分治的治理体制”——中央政府主要掌握治官权,即选拔、监督和奖惩地方官员的权力;至于实际管治各地区民众的权力(简称“治民权”,这种“治民权”在笔者看来其核心权力就是经济管理和社会管理的权力)则交给地方官员执掌。这种独特的体制内含深刻的分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制[19].在这种独特的中央地方关系框架下,地方政府在享有巨大的自主性权力的同时也必须完全承担地方经济社会发展中的责任,中央政府通过挥动人事考核的“达摩克里斯之剑”以使地方政府在经济社会管理中扮演中央政府所期待的角色,并把可能产生的风险有效地控制和分散在地方。只要地方官员不违背中央政府所定大政方针,均可以因地制宜地行使其权力,而地方一旦“出事”,中央政府可以举起有效的人事惩罚大旗。很显然,对地方“出事”的大小和性质的界定权力掌握在中央政府手里,而中央政府可以根据具体的环境和需求来行使这种界定权。

在改革开放之后的很长一段时间内,中央政府一直把地方政府的经济管理职能放在首位,而地方政府的社会管理职能则放在相对次要的地位。在“以经济建设为中心”和“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”的精神指引下,地方政府的经济管理职能得到了前所未有的强调。中央政府通过“硬化”地方官员考核中的GDP指标以激发地方官员的经济管理行为。而对于地方官员的社会管理职能,中央政府并没有刻意明示,只是强调必须保持政治的稳定,这显然是社会管理的最低层次的要求。中央政府通过“软化”社会管理的考核指标,如公共物品和社会和谐等降低对地方政府社会管理职责的期待。李侃如认为,这是一种心照不宣的“政治契约”:以快速经济增长为基础,达到政治稳定。中央要的结果是经济增长和稳定[20].地方政府当然非常明白其中的含义,只要地方不出影响政治稳定的“大事”,地方政府的行为都是在容许的范围之内。更为重要的是,经济的发展一定会改变原有的利益格局而引发新的矛盾和冲突,这种矛盾和冲突只要是非政治性的“事件”,中央政府是能够理解的,也就不是什么“大事”。而在现有的晋升体制中,中央政府设定的经济发展的“硬指标”才是关键,社会发展的“软指标”则是第二位的。同样值得注意的是,新的地方官员考核制度形成了一种以经济增长为基础的晋升竞争,地方官员之间展开了一场特殊的“政治锦标赛”。

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