刘平:单位制的演变与信访制度改革——以信访制度改革的S市经验为例

选择字号:   本文共阅读 1756 次 更新时间:2012-01-18 16:34:00

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刘平  

  

  近十年来的上访和频繁发生的群体性事件,已成为各种学术思想影响当下中国社会发展方向和发展方式的着力点。站在不同的视角看待和研究信访问题,已汇聚了众多的观点和主张。与此同时,中国的信访问题研究,也成为探讨国家与社会、民主与法制以及公民维权和社会管理体制改革等多方面关系的理论前沿。

  

  一、研究视角的界定

  

  笔者以为,当下有关信访问题的研究,主要有以下两种取向: 一种是眼睛向下、倾听群众呼声。不论是“弱者的韧武器”,还是“大河移民上访的故事”,都是优先选择关怀民众的视角,体恤上访者的处境。受研究立场的制约,往往用“过程———事件”的分析方法,通过放大局部事实的深描,探讨事件的过程,把握现实的结构。其理论层面隐含的预设通常与“国家与社会”的分析框架有密切联系。这种研究的经验基础关乎农村和农民。

  另一种是从普适性原则看问题。也就是从政治体制现代化的一般命题出发,一方面强调宪政建设的取向,即在使信访制度作为公民政治参与渠道的同时,把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去,以确定司法救济的权威性。另一方面是人权政治取向,认为现行信访制度的许多规定,直接与宪法或法律相抵触,出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象,是对中国公民权的破坏。

  如果把信访问题研究作局内和局外两种视野的划分,那么局内的政府职能工作部门的意见可能是习惯或不自觉地在已有的工作模式和理论参照中确定逻辑框架,更多地看到了连续的政治体系和社会管理体系的不可替代性并强调稳定。而身处局外的学界更适合在国外的经验中选择和确定目标,更多地站在民众的立场上批判政府的行政偏颇,而备选的理论模式多是以一种理想型的社会机制为讨论基础。

  如何看待上述不同意见,有论者指出持普适性原则的局限性,一是没有站在中国的宪政背景之下,没有全面地了解中国宪政制度的特点,将三权分立体制下的运作模式机械地套用于中国; 二是只看到信访制度的一个片面或一个局部,没有与中国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调; 三是将信访制度目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单地加以抛弃。

  显然,这种评论是有意义的。但是上述各种看法的一个共同缺陷,就是忽视了对中国社会结构变化与信访制度改革之间关系的探讨。而现实社会结构按照自己的方式演变,是这个社会的法律制度、社会政策和社会管理体制应然状况的基础。信访制度变动的实际过程,也就是社会环境内生压迫的过程。

  怎样认识中国的社会结构,可能关系到对信访制度存废和社会管理体制变革的理解。当前国内的社会结构研究,基本还是在传统与现代,阶层与群体,发展与地域的视角上看问题,实际存在着以统一的社会机制的演进为逻辑前提的研究趋向。在这种趋向下,人们把改革开放以后出现的传统计划经济条件下的社会机制和市场化社会机制的并存看作是一种过渡形态。认为随着改革的深入,城市中体制二元的社会机制将不复存在。为了推进改革,就要从将来的体制模式着眼,用普适的原则设计当前的发展。在信访制度改革的问题上,强调宪政建设和人权政治的取向被一些人视为推动改革的捷径。

  笔者以为,中国市场化改革以来,虽然政治体系保持着连续性,但是,不同的时间和同一的空间都面临着不同的问题。这些问题概括起来,就是原有的城乡二元社会和城市的体制二元社会的叠加问题。在社会管理和信访制度研究的意义上,在同一城市空间的社会组织状况的视角上,主要存在着单位制与非单位制的区别。社会管理和信访制度研究的对象,主要属于传统单位制以外的社会空间。这是中国式的社会管理必须首先面对的问题。否则很可能将中国的上访现象和群体性事件夸大为整体社会运动的一部分。这就是说,在改革开放 30 年以后,传统体制下统一的社会机制的存在基础已消失,这个特点也必然反映在社会问题的发生、社会调节方式的选择、直至政治和社会管理体制的二元性特征上。当下信访现象的演变,以及 S 市信访案件的规模、类型与特征,可以提供这种关联反应的例证。从社会组织结构的单位制演变与国家信访制度改革的逻辑关系切入,是本文选择的研究视角。

  

  二、新中国信访制度的由来、演变与“S 市经验”的出现

  

  新中国的信访工作肇始于建国初期,当时由毛泽东直接批阅和处理人民来信,后来交给秘书田家英处理,具体承办由中央秘书室负责。这是新中国最早的秘书制信访机构。1951 年,出于防止和克服官僚主义的考虑,毛泽东做出了《必须重视人民的通信》的批示。到了 1954 年,从中央到地方,各级信访机构相继建立。从 1949 年设立之初到现在已有60 年的历史,期间国家共召开了六次全国信访会议,相继出现过 1978 年、2003 年和 2008 年三次“信访洪峰”。

  在传统体制下,信访工作只是辅助性的信息反馈部门,具有明显的秘书制特征。1995 年,国务院颁布了第一个《信访条例》,把信访作为一项制度正式确立下来。但当时信访形势还相对稳定,还没有形成较大规模的上访行动。国家把上访事件的发生还看作是个别人和局部范围的现象。上访的原因不外是行政机关工作人员的违法或失职对上访人合法权益构成了侵害。在应对方法上,还习惯于多年来实行的在传统单位制社会结构条件下的“分级负责,归口办理”,对信访规模的发展和影响社会稳定的形势估计不足,在处理信访行动的制度格局上,实质上还在沿袭传统信访模式,在整体上也没有涉及社会管理体制的变革。

  进入新世纪以后,随着改革开放成本代价的显现,信访量逐年上升。2005 年 1 月 5 日,国务院第76 次常务会议通过了旨在进一步加强和改善信访工作的新《信访条例》,1995 年的《信访条例》随即废除。新《信访条例》在行政法规层面上,侧重规范行政行为和信访行为等各种具体业务,用单项否决的行政管理要求,突出了各级信访机构的责任制。但是,2005 年《信访条例》颁布以后,在实际信访工作中,原体制下的单方面的信访工作责任与处置综合性的信访问题能力之间的矛盾并没有解决,越级上访现象仍处于持续高发状况,信访工作面临新的变局。

  2007 年 3 月 10 日,中央办公厅以中发 2007 年5 号文件的形式,发布了《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》( 以下简称《意见》) ,进一步把信访工作定位为党和政府的一项重要工作,构建社会主义和谐社会的基础性工作,党的群众工作的重要组成部分。更为重要的是《意见》首次明确了各级政府部门包括党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队以及人民团体等各方面的信访工作责任,首次从整个国家系统和全局的角度对原体制中的一个从属性的信息反馈部门的工作进行前所未有的全方位整合与规范。它意味着一种适应新的社会管理需要的运作机制即将产生。

  这种新的社会管理运作方式将怎样破土? 在2008 年北京奥运前夕,中共 S 市委为了应对日益严峻的信访形势,在 2007 年中央《意见》的基础上,相继颁发了 2008 年 6 号和 7 号文件,在国内首次系统地推出了信访制度的新体制和一系列相关制度安排,即后来称为信访制度改革的“S 市经验”。近年来,“S 市经验”的信访制度改革已在不同程度和方面在国内扩展,并且成效显著。2009 年 11 月,国务院办公厅及国家信访总局在 S 市召开全国信访工作经验交流会。S 市经验正在成为中国经验之社会管理的重要组成部分。

  S 市经验的信访制度变革的标志性特征之一,是突破了以往信访工作以监督、建议、维护稳定和责任查究为主的特征,增加了行政审判和行政执行的新功能,弥补了以往信访工作只限于监督和建议的功能缺欠。这就与此前传统信访工作的基本职能形成分野。这是中国信访制度演变的最新动态,是 S市地方政府在巨大的上访压力下,在举办北京奥运会之际严峻的维护社会稳定的背景下催生的。

  S 市经验的基本内容体现在体制突破和制度创新两个方面。在体制突破上,首先是完善市和区县( 市) 两级联席会议的领导决策体制。建立完善联席会议的组织和议事制度,完善、强化其执行机构,使两级联席会议由原来虚设的议事机构,转变为“决策、指挥、协调、督查”四位一体的集中领导、集中指挥、集中管理的领导、决策、指挥机构。这是以《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》为尚方宝剑的地方性行为。

  其次是建立以两级信访大厅为载体的信访工作运行机制。市和区县( 市) 两级信访大厅是两级联席会议的执行机构,是信访工作的组织协调中心和指挥调度中心,与信访局实行合署办公( 即一个办事大厅挂两个牌子,一个是信访局,另一个是信访大厅) ,由原来以“接待、协调”为主,调整为“接待受理、直接调处、协调督办、责任查究”为一体的综合型办事机构。

  按照新的工作职能,信访大厅机构由三部分组成:

  一是内设机构( 系指信访局原有机构) 。实行信访大厅与信访局合署办公,调整原信访局的内设机构,按大厅职能需要设立各种相关机构。二是司法、执法部门派驻大厅机构。部分司法、执法部门进厅现场办公。负责受理和处理本系统的涉法案件。三是行政部门派驻大厅机构。涉及群众信访问题较多的国资委、农经委、经委、民政局、劳动保障局、规划和国土资源局、行政执法局、房产局、人事局、城管局、教育局、交通局等行政部门在信访大厅设置专门的现场办公机构。所谓体制突破,就是在原有行政体系之中专设了应对内部事务的微型“二政府”。

  在制度创新上,围绕新体制建立和完善各项配套的保障制度。以制度的形式明确联席会议和信访大厅的体制、机制,确定联席会议和信访大厅的地位、功能、职责。具体有十个方面的安排。一是建立市和区县( 市) 两级联席会议组织与议事制度。二是制定信访大厅组织规则。三是制定信访大厅工作规定。四是制定市联席会议交办信访事项工作细则。五是建立对重大建设和改革项目实施稳定风险评估制度。六是制定信访稳定工作责任查究规定。七是完善 S 市信访稳定工作考核办法。八是建立后备干部进驻信访大厅轮岗锻炼制度。九是建立完善信访稳定工作的资金保障制度。十是制定 S 市信访困难人员救助制度。

  在 S 市经验的内容中,除了上述第六和第七项内容是 2005 年《信访条例》规定过的,其余的几乎都是新的制度安排,尤其是凸显了财政支持和干部制度的安排。此后,在 2010 年 4 月,S 市信访局又挂起了“中共 S 市委群众权益保障和投诉受理工作部”的牌子,试图把新时期的信访工作置于执政党日常的群众工作、基础工作之上,使 S 市经验的体制机制变革由应急机制转换到常态机制,使日常的接访、裁决和行政执行制度化。

  

  三、S 市信访问题的主要趋势和类型

  

  1980 年代中期,S 市成为中国经济体制改革的试验田。中国第一个破产的国有企业( S 市防爆器材厂) 就在该市,中国第一批被拍卖的国有工商企业也在这里,中国最集中的下岗失业群体,主要就在该市所在的 LS 地区,国家针对这个群体实施的大规模最低社会保障的救助活动,也是以 L 省作为全国最早( 2003 年) 的试点省份。S 市上访案件的规模和结构,与这种社会状况有密切的关系。下面是对S 市信访案件规模和类型的简单分析。

  (一) S 市上访事项的规模与趋势

  在对 S 市的信访案件调查中,我们了解到不论是上访案件的总量,还是越级进京访的总量,抑或是集体性上访事件的数量规模,在省会级城市中,S 市都是排在全国第一的。在 2008 年 4 月以前的几年中,L 省的进京访数量在全国是最多的,而 S 市的进京访占 L 省总量的 50%左右。

  2001 - 2002 年,东北地区大规模失业问题凸显,同时发展大城市战略推动了中心城市的迅速扩张,市政建设和棚户区改造带来大量的违规建筑拆迁和地产开发动迁。受此影响,2003 年的上访案件比 2002 年增长了大约 80%; 2003 年国家最低社会保障制度在 L 省试点,2000 年新一轮土地承包的后续问题和 2005 年国家免除土地税,围绕土地资源再分配的分争,使涉农涉地上访量激增,形成了 63747起案件的高峰。2005 到 2007 年开始逐渐减少,形成 17188 起案件的阶段低点; 由于 2008 年北京奥运的维稳需要和 S 市信访制度改革中政府主动动员有上访诉求的居民上访,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《人文杂志》2011.6

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