高一飞 廖勋桥:论监所适度开放

选择字号:   本文共阅读 744 次 更新时间:2012-01-17 16:08:27

进入专题: 监所开放   巡视制度   媒体采访   亲属探视   公众参观  

高一飞 (进入专栏)   廖勋桥  

  

  要深化监所警务公开,进一步提高公安监管工作的透明度,不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放。

  ----引自《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》

  

  内容摘要:监所适度开放是政府信息公开的一部分,是公众知情权的要求,有利于保护被羁押者人权、有利于对监狱进行有效治理、加强人民对监狱执法的监督。我国监所开放取得了巨大的成绩,但也存在一些问题,应当适当界定监所开放的范围,完善巡视员巡视制度、媒体采访制度、亲属探访制度、公众参观制度等监所开放的具体措施。

  

  关键词:监所开放、巡视制度、媒体采访 亲属探视 公众参观

  

  高墙、铁网、戒备森严,这是监狱和看守所给人们的普遍印象。封闭不仅仅让普通民众无从了解监管场所,更是造成公民权利监督和社会监督的缺失,滋生各种侵犯人权的现象。为保护被监管人员这一特殊群体的合法权利,国家做出了很大的努力,同步录像、监所检察等,但这些措施始终没有彻底改变监狱和看守所封闭的事实。

  尽管实践中我国一些监狱和看守所有过开放的做法,但我国目前并不存在监所开放制度,立法上也没有对其做出过规定。而且,实践中监所采取的一些开放性措施离真正的监所开放制度差距还很大。监所开放不应当是监所应对社会压力或宣传自己形象的一种应急性措施,而应当真正成为制约与监督监管权力、规范监所执法行为、保护被监管人员权利的一项根本性制度。这正是本文要研究的监所开放制度。

  监所开放是监狱和看守所对社会、对公众的开放,是场所的开放,也是信息的公开。从国外来看,国际规则中有许多关于监所开放的规定。世界各国尽管监管模式不尽相同,但都非常重视监所开放的作用,开放是这些国家监管场所的基本做法。这些国家形成了许多行之有效的监所开放的做法,值得我国学习与借鉴。比如英国的独立羁押场所巡视制度,实现了对监管场所的完全覆盖。

  本文将论述我国监所开放的必要性,梳理我国监所开放的现状,提出构建我国监所开放制度,以期为我国监所的法治化进程提供参考。

  

  一、为什么监所应当适度开放

  

  监,是和狱字相同,指关押已决罪犯的场所;所,是看守所,是羁押未决犯[①]的场所。监所构成一个复合词,在古典书籍中尚未发现,它是随着中国监狱制度的改革和演变在近代才出现的和形成的。古时候,不论中国或者外国,也不论是什么性质的社会制度,凡是拘束、限制人身自由的关押、监禁或者强制劳动的场所,通称为牢房和监狱。18世纪中期,西方一些国家受资产阶级人权运动的影响,为维护未决犯在法律上的地位与权利,对监狱制度进行了改良,刑事犯中的已决犯与未决犯实行分别监禁,从而使监狱划分为已决监和未决监,形成近代意义上的看守所。西方国家由“人权运动”推动监狱制度改良的潮流,在清末影响到我国。1906年清廷效仿西方国家的做法,也将监狱划分为未决监和已决监,分别关押未决犯和已决犯,明确未决监称看守所,已决监称监狱。之后,北洋政府、国民党政府均承袭下来。监狱、看守所或者简称为监所被广泛使用。北洋政府司法部于1919年公布的《监所职员奖惩暂行章程》,是较早使用监所这一名词的法律文件;国民党政府的有关法律文件,使用监所名词则屡见不鲜。中国共产党领导和创建的革命根据地,比较普遍地把监狱和看守所统称为监所,用于立法文件以及边区政府工作报告中。新中国成立后,监所作为一个法律专有名词仍被广泛使用。[②]因此,本文所指的监所是狭义的监所,即监狱和看守所这两类监管场所的统称。

  监所适度开放指的是监狱和看守所按照一定的程序向社会公众开放场所并公开信息,接受社会独立巡视员的巡视、检查和监督,接受民众的参观与探访,接受媒体的采访。

  由于历史和传统认识的局限性,我国监所相对都比较封闭,尽管一些监所有过开放的尝试,但规范意义和制度化的监所开放制度在我国还没有形成。从理论上来看,我国学者对监所开放的研究也不多,而且大多集中在对巡视员巡视制度的研究,对公众参观、亲属探访、媒体采访等其他监所开放形式较少涉及。从国外的状况来看,对外开放是一些国家监管场所的基本做法,规定了被监管人员有同外界接触的权利和接受外界访问的权利,这也是保护被监管人员权利的一种有效手段。英国是世界上最早实行监管场所透明化制度的国家。最为古老的一项类似制度是1877 年英国监狱法规定的监狱巡视机制,在该项制度中确立了独立检查和面见被关押者的原则。2002年,英国通过了《警察改革法令》,羁押场所独立巡视制度正式上升为法律。目前,这种羁押场所独立巡视制度已经扩大到了英国的监狱、精神病院、移民归化场所、少年犯管教所等,可以说实现了对羁押场所的完全覆盖。我国香港也有类似的制度,称之为太平绅士制度。太平绅士由行政长官委任,他们的一项主要职能是突击巡视各类院所,包括监狱、羁留中心、医院、羁留院及感化院等。他们定期探访监狱,巡察有关设施和服务,并会亲自接受和审研囚犯的投诉。目前香港有326位官守太平绅士及964位非官守太平绅士。[③]瑞典的监所开放程度也较高,采取多种措施向社会开放,被称为“温和的瑞典模式”。

  联合国文件虽然没有确立系统的监所开放制度,但是规定了许多这方面的内容。《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第19条规定:“除需遵守法律或合法条例具体规定的合理条件和限制外,被拘留人和被监禁人应有权接受特别是其家属的探访,并与家属通信,同时应获得充分机会同外界联络。”第29条规定:“为了遵守有关法律和规定的遵守,应由直接负责管理拘留或监禁的机关之外的主管当局所指派并向其负责的合格而有经验的人员定期视察拘留处所。”“只要不违反为确保这种处所的安全和良好秩序而定的合理条件,被拘留人或被监禁人应有权同按照第1段视察拘留或监禁处所的人进行自由和完全保密的谈话。”[④]2002 年12月18日联合国大会通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的任择议定书(以下简称《议定书》),《议定书》第1条明确规定:“建立一个由独立国际机构和国家机构对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访的制度,以防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。”[⑤]此外,联合国在《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题》的文件中指出:由于信息发挥的基本社会和政治作用,人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面,而其本身就即一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。[⑥]

  我国在羁押场所开放问题上无论从政策层面还是从实践层面都取得了相当的成近几年来就,我国的羁押场所开放机制正在有序形成。如《国家人权行动计划(2009-2010)》在“被羁押者权利”部分提出:“完善监管执法公开制度,将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开,通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式,对监所执法活动进行有效监督。”[⑦]公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出:“要深化监所警务公开,进一步提高公安监管工作的透明度,不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导,听取意见、建议,不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放,争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议,推出了北京市西城区看守所等10个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年11月,浙江省10余家看守所首次集中对社会开放,被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。2010年1月,公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》,北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月,公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》,4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》,5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》,全面推进各类公安监管场所对社会开放。截止到2010年1月,公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。

  

  (一)公民知情权与政府信息公开义务

  

  监所开放,其理论基础是政府履行信息公开义务,保障公民的知情权。“知情权”即“知的权利(right to know)”,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。[⑧]知情权是公民诸多基本权利的基础和核心,世界上许多国家都通过各种不同的形式将知情权作为公民的基本人权加以确认。这种独立的价值和意义在《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》(以下简称《亚特兰大知情权宣言》)中表述为:“知情权是人类尊严、平等,和公正的和平之基础。”“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”[⑨]笔者认为,我国《宪法》虽然没有明文规定公民的知情权,但间接确认了公民的知情权,理由如下:一是我国《宪法》明确规定了我国公民有参政、议政管理国家事务,监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其工作人员的权利,而人民行使这一系列权利的基本前提是享有知情权;二是我国《宪法》明确规定公民有言论自由权,而根据国际规则,完整的“言论自由”的内容,包括知情权和表达权。因此,知情权是我国公民的一项基本权利。

  公民的知情权是政府信息公开的理论基础,政府信息公开是公民知情权的内在要求。公共信息是公众的共同财产,只有掌握巨大信息量的国家机关主动或被动地公开这些信息,公众的知情权才有可能实现。在这种意义上,政府公开化程度决定了知情权的实现程度。因此,政府信息公开已经成为现代国家建设民主法治社会的必然要求与结果。到2002年,世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开制度。我国虽然没有信息公开法,但2007年1月17日国务院通过,自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是我国第一个关于政府信息公开的行政法规,《条例》的实施使我国保障公民个人和组织的知情权、规范政府行政信息公开行为、监督政府机关严格依法行政有了全国性的较高位阶的法律依据。从世界各国的立法与司法实践来看,最常见的政府信息公开的方式主要有政府公报、政府网站等形式。但近年来人们越来越认识到机构(场所)开放的重要性,因为开放政府机构,让社会公众、媒体走进政府机构的场所获取信息、了解情况、进行监督,这是政府信息最直接的公开方式,也是公民行使知情权最有效的方式。

  《亚特兰大知情权宣言》规定“知情权适用于政府所有分支(包括执法、司法和立法部门,以及自治机构),所有层级(联邦、中央、区域和地方),以及上述国际组织的所有下属机构”。我国《政府信息公开条例》明确规定了行政机关的信息公开义务,无论是主管看守所的公安机关还是主管监狱的司法行政机关都属于“行政机关”的范畴,当然是政府信息公开的主体,实现监所的开放是监所履行政府信息公开义务的基本要求。

  在美国,公共机构场所开放被认为是政府信息公开义务和人民知情权的一部分。美国最高法院在1978年审理了“霍钦斯诉KQED电视台案”(Houchins v.KQED, Inc.)[⑩]。旧金山的一家电视台当时正在追踪报道发生在看守所的一起自杀案,希望能进人看守所进行全面报道并拍摄监狱画面。但是治安官拒绝新闻摄制组进人。之后不久,治安官宣布,媒体可以参加每月一次的看守所巡视,KQED电视台的一名记者作为第一组进入了看守所。但是,这次巡视不包括看守所的重要场所,巡视组成员不许携带照相机或者摄像机,也不准看望和与被关押人员交谈。KQED电视台提起了诉讼,它诉称,治安官拒绝媒体更有效地近用看守所侵犯了自己的宪法《第一修正案》权利。美国最高法院判决,此案根本不适用宪法《第一修正案》权利。首席大法官伯格在多数派判决意见中承认,看守所和监狱的状况是具有重大公共价值的问题,媒体作为“公众的耳目”发挥着重要作用。(点击此处阅读下一页)

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