欧树军:重归家庭: 福利国家的困境与社会治理新模式

选择字号:   本文共阅读 722 次 更新时间:2012-01-14 23:47:22

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欧树军  

  34个经济发达国家的平均生育率一直在逐次下降。从1975年算起,以每五年为一个阶段,从1975-80年的2.26这个恰当水平,下降到1985-90年的1.91、1995-2000年的1.68。经过二十年的老龄化折磨,这些国家也在想尽办法刺激生育,包括维持势必会带来诸多社会问题、颇受保守主义者批评的单身母亲政策。

  然而,回头之路相当漫长,这34个国家的平均生育率在2005-2010年间才只增加到1.69,四十年后,预计只能增加到1.8,距离人口生育的最佳替代水平(2.1)还是很远。与之相比,中国是在1995-2000年之间跌破最佳替代水平,为1.8。2005-2010年间继续下降至1.77。未来十年内会略有上升,2015-2020年间预计将升至1.84。此后五年只上升0.01,达到1.85;再往后的三十年,生育率将停止增长。

  西方国家上述历史数据和未来趋势分析,对我们思考今天中国的问题颇有启发。我们可以发现,朝向"三低模式"的历史性转变,的确意味着我国改善民生、改良社会的成就和速度绝不逊于西方发达国家。但同时,从"两高一低"模式向"三低模式"的转变,意味着人口红利期极有可能提前结束。留给我们做出适当调整的时间已经不多。

  因此,不厌其烦地回顾西方世界在处理老龄化问题上走过的道路,正是为了更好地找到下述问题的答案:欧洲的今天,是否就是中国的明天?我们还要继续走欧洲"三高一低"的社会治理老路吗?我们有没有可能避免走向这充满未知恐惧的失控世界?我们有没有可能在社会结构稳定固化之前,及时调整我们的政策重心和方向,建构一张可持续的老年"安全之网"?显然,这些问题的答案不在当下,而在未来,在于我们能否走一条"家庭友好型"的社会治理道路。

  

  走向家庭友好型社会治理

  

  所谓家庭友好型社会治理,是说将社会治理的重心放在恢复家庭的传统功能上,更多地发挥家庭的生育、婚姻、养老等社会功能,以及随之而来的作为生产单位的经济功能,而不仅仅是作为税收单位的政治功能。支持和鼓励主干家庭而非核心家庭,支持和鼓励居家养老而非靠不住的社会化养老或者以房养老,更有可能接续中国家庭自古以来长期存在的养育-反哺家庭模式和慈爱-敬孝的伦理秩序,更有可能发挥老年人的稳定与秩序功能,以更少的行政成本实现社会的自然和谐。

  在今天的中国,从本源、核心到外围、边缘,从土地、住房、财政、税收、户籍、就业到婚姻、生育、养老,家庭所联接着的这一系列问题,充分表明了家庭在社会治理中的核心地位。因此,要想走向家庭友好型社会治理,需要做出一连串政策调整。

  土地财政政策 土地与住房是家庭的根基,也就是社会治理的本源,进而,为了维护家庭的基本功能,就需要调整土地政策、住房政策,改变目前地方政府对土地财政的过度依赖,以及随之而来的征地补偿、强制拆迁和房价过高问题。

  表面上,土地财政是分税制之后,地方政府先是不得已、后是迫不及待的政策选择。实质上,土地财政有两个症结。一是土地收益没有纳入预算内监管,属于地方政府的小金库收入。这个问题又与分税制相关。十七年前,1994年开始推行的以增值税为主体税种的分税制,在很大程度上消除了原来存在的地方预算外收入膨胀以及更为脆弱的财政包干体制,消除了原来盘根错节、问题丛生的中间环节,建立了全国性政府对个人和企业的直接税收,改变了财政上的"弱中央、强地方"局面。总体而言,分税制是一项国家基本制度,希望通过取消分税制来解决有可能归因于分税制的问题,只会带来更大问题,问题的严重性甚至会超过分税制改革所要解决的问题。今天,我们常常忘记了分税制所要解决的问题所以,对土地财政问题的讨论,重心不在于还要不要分税制,而在于如何完善分税制。

  按照这一思路,就有必要讨论预算内监管对于土地财政的作用。在县域经济充分竞争推动国家经济增长的同时,"卖地收入"的节节攀升、地方政府的寅吃卯粮行为,实际上是预算内监管这一基本制度安排缺席的后果。如果不能堵住土地收益这个财政统一链条上的新生缺口,任何建基其上的政策举措都可能落空,中央地方关系就有可能因为这个缺口而产生新的变化,回顾历史,变化的后果常常是地方政府行为的失控,征地补偿纠纷和强制拆迁现象就是土地财政政策的严重副产品。土地财政收支有出入两端,入口与出口至少要管住一个,如果暂时不能封住入口或者不能封的太死,就必须管住出口。

  二是因为省内财政体制安排的不合理,即"市管县"所形成的市与县之间的财政竞争,形成了财权层层上收、事权层层下放的局面,这个问题的解决取决于恢复1983年前"省管县"财政体制的进度。

  住房政策 住房是另一个本源问题。住房市场化比例与公共住房比例失调是核心病症,简言之,就是市场化比重过大,公共住房比重太小。地方政府对土地财政的过度依赖,房地产商对资本利润的无限欲望,催生了住房的过度市场化,商业逻辑下的住房设计和定价机制鼓励的是一家三口两代共居的核心家庭结构,与能够更好地发挥家庭传统功能的三代共居的主干家庭结构相去甚远。

  两个比重的失衡状态,很大程度上是出于对住房领域"市场万能"的过度迷信和对"政府失灵"的过度恐惧。过度迷信的不当之处很简单,如果房地产商盖房子能够拉动经济,为什么公共部门盖房子就不能?过度恐惧的不当之处也很清楚,只要有了福利身份的全国统一, 只要有了全面准确的个人住房信息全国联网系统,廉租房、经济适用房上所出现的种种欺诈现象绝非无法避免?真实准确的住房信息并不是没有,就在各地房管部门的数据库里,实现全国联网也并不需要太长时间。

  税收政策 房产税常被视为解决土地财政的利器,因为地方政府手里有准确可靠的个人住房信息,房产税也属于地方税种,税收所得属于地方政府。难点在于征收存量税还是增量税,而如果迷信地方经济只能靠或者主要依靠房地产拉动,当然无法期待担心开征该税会拖累经济的地方政府会采取主动,全国铺开的难度也就比较大。在政策导向上,我们要不要那么彻底地学习英美,把地方政府的收入大头寄托在房地产税上,简言之,要不要征收存量税,要不要给人们施加这样一种税收负担及其可能带来的负外部性,当然是值得讨论的。

  与维护家庭完整功能更直接相关的,是所得税政策。目前以个人为单位的税收,没有将个人在家庭财政中的地位以及整个家庭的收入与消费进行综合考虑,也就无法准确掌握家庭的具体负担,进而无法有针对性地制定退税或增税政策。有效的家庭税收政策,需要对家庭收入(和消费)进行具体细致的分类。准确可靠精细分类的财产认证,在发达工业化国家,是早就实现了的。我们在这个方面,需要加快步伐,而不是踌躇不前。

  户籍政策 未来十年内将有1亿人落户城市,中小城市将逐步放开老年人随子女迁移户口,这是个值得鼓励的政策进步,有助于我们维系和扩大三代共居的家庭结构,为全面恢复家庭的社会功能奠定一个好的制度基础。户籍在中国社会治理中长期占据重要位置,是编户齐民体系的核心,政策调整的方向当然不是彻底取消户籍制度,实际上,在福利保障水平的城乡差异大幅缩小以前,在人们的经济社会权利状况得到实质提高以前,在新的身份认证形式真正完善以前,户籍政策以及附随其上的城乡区分不会轻易消失。

  从本源、中心、外围到边缘,家庭所联接的其他问题也值得深入讨论,包括婚姻司法政策贯彻个人财产制还是家庭财产制,生育政策如何适度放松,如何引导国内游资回归实体经济等等。不过,上述初步讨论基本展示了家庭在社会治理中的核心地位,各项政策调整的方向、目标,是为了走一条家庭友好型的社会治理道路。

  扩展中国家庭传统的生产、生育和养老功能,走家庭友好型的社会治理道路,符合我国作为一个情况复杂、资源紧张的人口大国的经济社会条件,可以更少的成本、更低的代价为国民提供更公平、更可持续的服务,为我们这个人类历史上无与伦比的人口大国和文明古国设计可持续的福利和公共服务体系,才有可能让我们的老一辈、我们这代人、我们的下一代都能够拥有不断提高的生活质量、相对舒适的退休生活、稳定乐观的心理预期和达观从容的生存态度。

  (本文部分内容曾发表于21世纪经济报道)

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