郑贤君:WTO与我国的宪法改革

选择字号:   本文共阅读 2632 次 更新时间:2004-12-12 11:04:26

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郑贤君  

  

  内容提要:本文强调WTO作为以市场经济的规则的基础建立起来的国际经济组织,它要求各成员国国内的法律精神应当与WTO规则的基本要求相一致。从理论和实践两个角度来看,WTO规则要求成员国应当建立一套以宪法为基础的现代法律制度。因此,加入WTO之后,我国现有的宪法制度必须作出相应改革以适应WTO规则的要求。

  

  关键词:WTO 宪法改革 现实宪法 观念宪法 形式宪法 制度宪法

  

  引言

  

  WTO不仅确立的是经济领域的主体运行规则,而且涉及政府行为及其运行方式的转变,在此意义上,WTO规则在我国的实施孕育着一场宪法改革。虽然这一宪法改革的可见性不一定通过启动制宪权或者大规模修改宪法文本来实现和完成。但是,WTO规则运行引发我国宪法内外的全方位变化则是一客观存在。言“宪法改革”而不言“宪法革命”,乃是因为虽然这一转变过程具有全面性、深远性和彻底性,但毕竟“革命”意味着与旧传统的彻底决裂,“革命,就是对一个社会占主导地位的价值观念和神话,及其政治制度、社会结构、领导体系、政治活动和政策,进行一场急速的、根本性的,暴烈的国内变革”。而变革则不然,它通常只涉及局部的改变,其方式是渐进的、温和的。由WTO所引起的宪法变化就是在保持新旧宪法传统联系的前提下,在我国现行宪政体制内进行的涉及多方面的调整和转变,因此,这一变化是一场宪法改革。以动态和立体角度看,一国宪法的成立、存在及运行是一个关涉社会现实、观念、文本、制度及解释的过程,以此而言,WTO引发的我国宪法领域的变化也是一场触及宪法赖以生存的深层社会结构、宪法价值、宪法文本、宪政体制、宪政动态运行和宪法解释技术等转变的问题,因而变革的幅度是巨大的。

  

  一、WTO使我国“现实宪法”的社会基础趋于明朗

  

  WTO所确立的是一个自由贸易体制。“自由”是指排除在经济和贸易领域中的政府干预,包括政府对本国贸易的保护政策,这意味着进一步确立了国家与社会分离、政治与经济、公共权力和私人权利、公共领域和私人领域之间界限的清晰划分。公私领域的界限划分是近现代宪法产生的社会经济基础,正是在国家与社会分离的过程中,规范公共权力运行的包括宪法在内的公法制度得以确立,其目的在于通过规范公共权力,保障私人领域的意思自治和意志自由,并通过私法自治传统,保障公民权利不被或者免于国家的无端即在缺乏明确的法律授权和法律根据的情况下的干预。虽然我国实行的是社会主义市场经济,在国家与社会、政治与经济分离的基础和前提下,国家保持了一定程度的宏观调控。但是,市场经济与经济、贸易自由要求的政治与经济分离的基本分界线已经存在。因此,这一进程使我国的“现实宪法”具备了更为坚实的社会现实基础。

  

  同时,建立在国家与社会分离基础上的“现实宪法”与我国法学传统所持的宪法理念有了很大区别。传统宪法理念认为,宪法是根本法,规范一切社会关系和社会生活。新的宪法理念则强调国家和政府的自律,表现为政府遵守宪法和法律。因此,宪法依然是根本法,但其根本性不意味着宪法可以超越公法与私法的划分,深入到所有法律关系包括私人关系中。宪法的根本性在于通过确立国家政治的根本制度,既保证国家权力的有效行使,同时也更为注重规范公共权力的合宪与合法运行。而由市场经济和贸易自由引致的国家与社会的分离,则是根本法这一属性得以重新确立的社会现实基础。

  

  二、WTO使我国“观念宪法”的价值趋于多元

  

  WTO体现的经济与贸易自由精神客观上要求在我国传统宪法价值的基础上补充自由价值。在我国,主流观点认为宪法的价值是民主,与此相关的命题是“宪政等于民主”、“宪政就是民主政治”。根据这一命题,在制度建设过程中,只要完善民主制度就可以实现宪政。不可否认,民主是近现代宪法的重要价值,但这只是一种民主地理解正义的认识传统,其在制度形式上表现为民主宪政。除此之外,尚有一种以自由方式理解的正义传统的存在,这就是自由宪政。宪政所体现的民主价值固然是宪法的中心内涵之一,但是,在宪法史上,价值的多样性、对正义和理性的不同理解及近现代宪法产生的社会现实基础并不排斥观念宪法的自由属性,而目前WTO规则在我国的实施客观上也加强了宪法保障自由的要求,这就需要在我国传统确认的民主宪法的基础上补充建立“自由宪法”观念,同时在民主政治的基础上补充“法治政治”或者“宪法政治”观念。确立“自由宪法”和“法治政治”(宪法政治)在于通过宪法严格规范政府行为,以保障公民自由。因为,在民主宪政观念基础上的宪政制度则不仅需要判明行政机关行为的合法性,还需要对立法机关制定法的合宪性予以审查。“自由宪法”和“法治政治”(宪法政治)观念的确立,有助于更好地运行WTO规则,落实WTO规则所体现的“内内、内外、外内、外外”的平等保障(国民待遇原则),保障公民、多种经济主体包括国有企业、私营企业、个体经济、外国企业和法人团体的权利和自由,为全面推行自由贸易提供宪法观念与宪法制度支持。

  

  三、WTO使我国“形式宪法”的内容趋于充实

  

  WTO规则的运行客观上对我国“形式宪法”的完善和充实提出了更高的要求,要求宪法在形式内容上明确一些涉及国家行为的基本条款。形式宪法也可称为文本宪法,由于法律具有高度形式化特点,规范国家权力、保障公民权利的内容需要法律以明示方式列举或者规定。特别是涉及国家权力行使方面的内容,根据“法不授权不可为”原则,更加需要宪法的具体规定,以明确国家权力的范围,这方面我国宪法文本还有很大的缺陷。

  

  WTO是一个国际间的贸易协约,其签署和实施涉及国家行为,具体涉及到我国宪法关于外交权的分配与行使问题。外交权是重要的国家权力之一,包括缔结条约的权力、批准条约和协定等权力,其行使通常由一国宪法和相关法律以明示方式予以规定。我国宪法条款规定了有关签订国际条约的权力分配。按照我国现行宪法规定,三个国家机构即全国人大常委会、中华人民共和国主席、国务院都可以行使该项权力。宪法第67条(十四)规定:全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”;第81条规定:“中华人民共和国主席……批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”;第89条规定(九)规定:国务院“管理对外事务,同外国缔结条约和协定。”但是,我国宪法未对三机构的权力作出明确的区分。

  

  这是一个涉及外交权力的分配、条约与协定的法律地位及其司法审查的问题。按照一般的理论,条约和协定在法律地位上是有区别的。条约是由一国立法机关批准的正式表明国与国之间在某方面关系的书面文件;协定通常是行政机关采取的可与外国在某方面达成一致意见并可采取行动的规定。在实行司法审查的国家中,条约与协定不同的法律地位关涉对其进行合宪性与合法性审查问题。关于这一问题,各国宪法规定、理论上和实践中的做法有所不同。在有的国家,条约取得了宪法地位,如美国;在另外一些国家,国际条约只取得法律地位,需要接受合宪性审查,如法国。在美国,条约与协定都享有美国宪法第六条所规定的法律地位,凡与之抵触的州法均受其约束。从宪法第六条的文字规定看,条约的宪法地位与宪法等量齐观,行政协定则不明确。连同必要和适当条款,一个条约可为国会立法提供宪法依据,如果一个条约是待执行的,那就需要国会立法,使条约在国内生效,即条约具有和宪法相同的地位。如果国会法案与条约条文前后矛盾,条约最终将在国内生效,即条约的效力高于国会立法。但是,国际协定是否与条约具有相同的地位则有争论。美国宪法规定,总统在批准一个条约之前,必须得到参议院三分之二多数的同意。但是,总统以行政协定的方式与外国达成某方面的同意,使总统在外交领域中采取行动,则无须参议院批准。采取这一方式,总统在外交方面可以避开国会的意见,从而取得了很大的自主权。由于请求参议院批准的国际协议往往都是些无关紧要的事情,而至关重要的互助和军事协定一直由白宫安排,对国会连通知一声都没有。而保守的国会议员试图制止总统制定行政协定的权力,并提出了一个宪法修正案。该修正案得到了自由派,特别是自由派政治学家和历史学家们的反对。他们害怕这一修正案将重新引起鼓励主义,艾森豪威尔及其国务卿也认为该修正案会危及美国的和平与安全。总统的这一权力也得到了最高法院的支持。目前,普遍的看法是,各种各样的国际协定都应受到宪法的约束。行政协定与国会立法相矛盾时是否具有法律后果,这一点最高法院未做出裁决,因此,协定是否占上风是值得怀疑的。也就是说,由于条约和宪法的地位相同,其不需要接受司法审查,但协定则需要接受司法审查。

  

  法国1958年宪法第54条规定:“所有国际条约或协定在批准和认可前都必须提交宪法委员会进行合宪性审查。如果条约或者协定与宪法相抵触,在宪法修改之前,不得被批准或认可”,说明在法国,条约只获得普通法律的地位。我国宪法条文并未明确条约和协定之间的区别,宪法在规定全国人大常委会、中华人民共和国主席、国务院三机构这方面的权力时,也只是将条约和协定并列,二者的宪法地位在条文上无法识别,同时,宪法理论上也缺乏对二者之间的差异的讨论。这一情形不利于我国今后采取重大外交行为包括条约与协定签署时的权利分配,及对各种权力处置所应采取的相应的法律与司法措施。应在今后修宪时补充类似规定,特别使宪法涉及国家权力规定的文本形式趋于明确和完善,以便于实践中的落实和监督。

  

  四、WTO使我国“制度宪法”趋于完善

  

  WTO规则所体现的公正、公开和透明原则触及我国整体宪政体制。为了使我国宪政体制全面适应国际贸易规则和惯例的运行,也为了在客观上维护宪法权威,立法、行政和司法体制及三者之间关系的变化是必然的。这些变化主要体现在以下几方面。

  

  1. 提高立法的开放程度与科学性。WTO确立了有关各国贸易立法的若干基本原则,如非歧视原则、充分市场准入原则、公平贸易原则,贸易政策的统一原则和透明原则。这些与法治内涵所要求的法律必须公平、公开等一般原则相一致。目前,我国已根据WTO规则的有关内容清理了一部分法律,但在今后的立法过程中依然需要注意这样一些问题:其一,需要克服法律、政策的二元治理导向,将各种规范经济活动的行为法律化,避免各种“文件”的随意性与不透明性。其二,需要实现立法兼容与一体化。为减少法律适用过程中的冲突,我国在制定相关法律的过程中,立法原则和精神必须考虑到WTO规则内容的一致性。一般而言,WTO有两种适用方式:一是由立法机关公布在国内直接适用,即直接并入方式;一是修改国内立法,使之与WTO规则相一致,即转化适用方式。我国有可能采取后者适用WTO规则,立法的兼容与一体化因此就尤为重要。其三,需要实现立法程序的法制化。为避免和减少适用过程中的阻力和障碍,有必要在立法过程中充分考虑法案所涉及到的相关利益主体的利益要求,这就需要进一步贯彻《立法法》的有关规定,同时需要完善有关立法的程序,使立法听政得到更广泛的实施。其四,需要进一步提高立法技术,增强法律的科学性。为避免法律流于僵化,增强法律操作性、适用性以应付复杂多变的情况,除清晰明确的规定外,立法过程中还需要在相关法律中注意规定例外条款、设置冲突解决机制,防止出现规避法律的情况。

  

  2.政府须严格落实法治行政原理。WTO对我国的行政执法提出了三点要求,包括遵守条约;行政执法要以维护公民的权利为出发点;防范和阻止政府对企业交易的干预。这就对政府提出了更为严格的要求,要求政府在行政执法过程中落实法治行政原理,政府行为须有宪法和法律的授权,行政裁量必须以合理、妥当为基础,排除计划经济体制下政府直接介入经济行为和交易过程的传统做法,将其工作中心转移到WTO许可的“引导”、“调空”、“管制”和“扶持”上。

  

  3.司法体制的完善势在必行。WTO协议十分注重各成员方法律的实施状况。《贸易政策评审机制》指出:“贸易政策评审机制的目的是……由此可以通过成员方在贸易政策和实施方面达成更大的透明度合乎理解力。”《贸易服务总协定》第6条第2项(α)规定:“每个成员应维持或尽快的建立司法、仲裁或行政法庭或程序……在这些程度不独立受委托作出有关行政决定的机构时,该成员应确保这些程序实际上会作出客观公正的审议。”《与贸易有关的知识产权协定》第三部分“知识产权的执法”一节也多处对成员国的执法程序提出公平、公正、简便的要求。(点击此处阅读下一页)

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