徐昕:2011:中国法制史上平凡的一年

选择字号:   本文共阅读 997 次 更新时间:2012-01-04 11:54:18

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徐昕 (进入专栏)  

  

  2011年,农历辛卯年,属兔。是年,和谐社会建设进入第八年,“天宫一号”、神州八号成功发射,交会对接。上半年南方大旱,洞庭湖变大草原,6月旱涝急转,三峡大坝被逼上风头浪尖;新疆、云南、四川等地发生6级以下地震数百次,但未酿大灾。社会热点可叙可叹,大案要案频发,事故事件不断,虽言论管制严厉,但在微博时代,信息传播迅速,民意波澜壮阔。3月10日,十一届全国人大四次会议,吴邦国委员长宣布,中国特色社会主义法律体系形成,并强调这是中国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑;10月27日,国务院新闻办发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书,全面系统介绍中国特色社会主义法律体系具体内容和构建历程。但这些并未令民众欣喜,也远非中国成为法治国的宣言。这一年,立法、执法、司法一如从前,法治建设依旧平淡无奇,不会为中国法制史所记载。

    

  一、立法与现实之间

    

  中国正处于急剧变动的时期,立法需求依然强劲。2011年,沿着多年以来法制建设的惯常轨迹,立法机关按照立法规划的安排,继续有计划、大规模地立法和修法。

  2011年立法工作主要涉及三方面:第一,部门法。例如,《刑法修正案(八)》、《行政强制法》通过,刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三大诉讼法“大修”,其中《刑事诉讼法修正案(草案)》、《民事诉讼法修正案(草案)》先后公布,向社会征集意见。第二,税费征收等完善市场经济的立法。例如,修订《个人所得税法》、《个人所得税法实施条例》、《资源税暂行条例》,通过《车船税法》、《个体工商户条例》。第三,涉及国有资源、文化、不动产管理和保护的立法。例如,通过《非物质文化遗产法》,修订《建筑法》、《煤炭法》,制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地复垦条例》、《公路安全保护条例》、《太湖流域管理条例》,修订《出版管理条例》、《音像制品条例》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》等行政法规。此外,加强军事管理立法,修订《兵役法》、《军人优抚优待条例》,制定《军工关键设备设施管理条例》、《烈士褒扬条例》、《退役士兵安置条例》等。

  民众对立法的高度关注和积极参与是2011年立法的一大特点。特别是《刑事诉讼法修正案(草案)》、《个人所得税法》以及作为准立法的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(三)》等,引起社会广泛和热烈的讨论。《刑法修正案(八)》、《精神卫生法(草案)》、《民事诉讼法修正案(草案)》、《行政强制法》等,亦受到一定关注。

  《刑事诉讼法修正案(草案)》一经公布,即引发巨大争议。截至意见征集结束,仅全国人大法律草案征求意见系统就收到78000条建议。该草案涉及证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等7大方面22项程序或制度的增删修改。作为多方博弈、在分歧中不断磨合妥协的成果,草案仍存在诸多不足。例如,有关技术侦查和秘密侦查的规定较为宽泛、模糊,引发民众的普遍担扰;有关指定监视居住的规定,极易演变为变相羁押,是明显的倒退;对律师权利的保障力度不足;期待已久的“沉默权”未能规定;延长部分案件的传唤、拘传时间;刑讯逼供的列举情形不增反减,实为放松对(变相)刑讯逼供的监管等。总体上,草案的人权保护远小于公权扩张的力度,与刑诉法限制公权力、保护人权、维护自由的宗旨相悖,甚至被指为“公安机关的全面胜利”。多年来,刑讯逼供屡禁不止,冤案不断,律师“会见难、阅卷难、取证难”,刑辩风险大,侦查权缺乏有效的监督制约等,已是刑事诉讼制度难以根治的顽疾。关键原因在于刑诉法立法目标错位,强调惩治犯罪,而轻视了人权保护和权力制约。故借修法之机,刑诉法应明确限制公权、保障人权的立法宗旨。

  新修订的《个人所得税法》着力降低中低收入人群的纳税负担,增加高收入人群的交税额度,个税起征点提高至3500元,税率结构由9级减为7级,最高税率45%的覆盖范围亦有所扩大。在提交全国人大的二审稿中,个税起征点原为3000元,但公民的广泛参与,237684条修法意见,最终促成个税起征点的提高。全国约6000万工薪所得纳税人成为主要受益群体,减负约990亿元。不过,个税调整不应只关注起征点,而应计综合收入扣除负担,完善费用扣除项目,调整税率结构,改革单一的个人征收制,实行“综合与分类相结合”的模式。

  世风日下,婚姻家庭关系的稳固性下降,婚姻法司法解释三可谓敏感的社会变迁反应器。由于房价的急剧上升,该解释规定,婚后由一方父母出资为子女购买的不动产,产权登记在出资人子女名下的,视为对自己子女一方的赠与,该不动产应认定为夫妻一方的个人财产。由于婚外情现象的增多,该解释规定了亲子鉴定及亲子关系诉讼的证明责任分配。理想的婚姻远离法院,法院需要解决婚姻关系的最糟糕状态。因此,该解释缩小夫妻共同财产的范围,强化婚姻的契约关系,并无不妥。但法律作为人们未来行为的指引,会引导男女双方调整个人行为,正如近期许多家庭纷纷将房产登记变更为“夫妻共有”。新规则强化了婚姻关系的财产因素,容易导致婚姻关系中情感因素的淡化,进一步降低家庭关系的稳固性。法律不过是社会现实的反映,问题出在婚姻和社会本身。问题的真正解决应寄望于国民道德之重建,而不可过度诉诸于法律,法律只是最低限度的道德。

  《刑法修正案(八)》力图落实宽严相济的刑事政策。死刑适用范围缩小、老年人犯罪宽大处理、坦白从宽变为法定情节等体现了“宽”,死缓犯减刑严格受限、提高黑社会性质犯罪等罪名的法定刑、扩大叛逃罪等罪的入罪范围等则体现了“严”。酒驾、飙车首次入罪、对拒不支付劳动报酬等侵犯民众利益的行为予以规范,彰显了对民生的保护。确认社区矫正制度,表明改造罪犯的工作向社区延伸,符合刑罚轻刑化、社区化的国际趋势。但该法仍存在一定缺憾。例如,死刑适用范围应进一步缩减,尤其应取消集资诈骗罪、组织卖淫罪等罪名的死刑;老年人犯罪应进一步从宽处理,降低从宽及免死的年龄;特别减轻处罚的适用条件过严,核准权可下放至高级人民法院;飙车、醉驾等危险驾驶罪缺乏其他行为类型、对应严重情节以及危险犯和结果犯处理等方面的明确规定;黑社会性质组织的特征仍需细化和完善。

  由于徐武、陈淼盛、郭元荣、周鸣德、徐林东、朱金红、彭宝泉、金汉艳、金汉琴、邹宜均等“被精神病”个案的不断出现,以及卫生领域存在的各种突出问题,《精神卫生法(草案)》备受关注。继国务院法制办之后,全国人大常委会二度对草案公开征求意见。该草案改动不大,继续坚持预防、治疗、康复并重,对严重的精神障碍患者实行免费治疗,完善诊断和治疗程序,明确非自愿住院治疗的适用条件,规定两种复诊、两次鉴定的制度,强化相关人员的违法责任。草案部分吸收了民众意见,对非自愿住院医疗措施适用条件进行修正,删除了广受争议的“扰乱公共秩序”条款。作为酝酿26年的成果,草案对精神病诊断、精神病人的强行收治等问题作出了回应,但在保障精神病人权利等方面仍显不足。例如,强制治疗事关公民人身自由,应交由司法裁判,精神病医院与当事人家属皆非决定强制住院治疗的合法主体,但强制收治程序仍无司法权介入;草案与《民事诉讼法》等严重脱节,精神障碍的认定及精神障碍者的强制住院缺乏有效的司法救济程序,患者命脉仍掌握在医生手中;非自愿住院制度中监护人主导的原则导致监护人权利过大;有关“精神障碍”、“严重精神障碍”的解释不科学不准确;对心理咨询与心理治疗的有关规定有歧视心理学之嫌,不利于精神障碍者的全面治疗等。进而,问题的解决很难仅靠一部法律,需多方努力,完善精神鉴定制度,明确划分司法和医疗责任,提高精神病诊断质量,保障财政投入,推进医疗改革。

  《民事诉讼法修正案(草案)》增加公益诉讼、小额诉讼制度,完善当事人举证、调解与诉讼衔接等制度,扩大简易程序适用范围,明确规定公众可查阅发生法律效力的裁判文书,完善审判监督程序和执行程序。该草案小修小补,部分条款甚至出现倒退。例如,提起公益诉讼的主体不应仅限于有关机关和社会团体,应允许个人提起公益诉讼,同时弱化起诉条件所规定的“直接利害关系”;人民检察院的法律监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”,似有不妥;立案未从实质审查改为形式审查,没有适当回应“立案难”问题;回应“调解优先”司法政策,规定“先行调解”,易导致过度重视调解、强迫调解等问题,同时没有强调“调审分离”;小额诉讼的标的额确定为五千元以下,未充分考虑落后地区的客观情况,同时对于发达地区偏低;再审事由仍不够明确,废除法院依职权启动再审的规定;多年呼吁“两审终审制”改为“多元审级制”,但未予触及等。与刑事诉讼法修订的热议相比,《民事诉讼法修正案(草案)》显受“冷落”。新时代再现“重刑轻民”,是个有趣的现象。这部重要法律的修订之所以遭遇“冷落”,原因多重。诸如,在自由和生命难获切实保障、人人缺乏安全感的今天,对公权的恐惧令刑诉法成为关注焦点,民事权利保护的重要性稍显次要;在传媒时代,媒体的话语引导民众的目光,刑案在众多热点事件中更引人关注;有影响的律师较少关注民诉法修改;民诉法学者的社会影响有限,未能有力推动各界对立法的关注等。

  历经三届人大常委会、五次审议的《行政强制法》全面规定了行政强制的基本原则、种类与设定、行政强制措施及执行的实施主体与程序、法律责任等内容,旨在解决行政强制的“乱”、“滥”、“软”等问题,重点规范行政强制的设定和实施。但这部旨在规范、限制同时依法保障行政强制权的法律亦有不足。例如,比例原则显得模糊和不全面;平衡原则未予规定;规定行政法规和地方法规可在法律未规定时设定行政强制措施,扩大了行政机关强制权;行政强制的类型列举不全,规范举措亦相应欠缺等。

  自改革开放至2011年8月底,中国制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部,“以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。但立法与社会现实之间、法律制定与法律实施之间的鸿沟却越来越大。这一鸿沟是对十五大提出的“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的挑战与破坏。张维迎说,《宪法》真正得到落实的只有一条,就是中国共产党领导。此话虽有偏颇,但也反映出当下中国宪法和法律孱弱无力,法律实施大打折扣,执法、司法乃至立法公信流失的现实危机。

    

  二、司改仍待深化

    

  2011年,各级政府及政府部门、法院、检察院等执法和司法工作一如既往。

  2008年底启动的“新一轮”司法改革确定了60项改革任务,2009年完成17项,2010年基本完成30项,至2011年底60项改革任务基本完成。2011年,各级法院、检察院、公安和司法行政部门围绕社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项政法工作重点,分工合作,努力完成改革任务。

  就综合性改革而言,三大诉讼法的修改在诸多方面涉及司法体制,尤其是刑事诉讼法的修改呼唤着司法体制的转型。期待多年的铁路司法改革终于有了实质进展。根据《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,广东省铁路法院、检察院完成移交,纳入国家司法体系。但铁路法院、检察院作为专门司法机关整体保留,业务仍受铁道部指导,人员结构基本不变,其能否摆脱铁路系统的影响,独立行使司法权,实现铁路司法的“去部门化”,仍有待观察。

  法院改革主要涉及五方面:

  第一,优化审判管理。审判管理和案件质量考核制度不合理,扭曲了司法行为。《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》出台,《关于开展案件质量评估工作的指导意见》修订,试图解决上述问题。前者在一定程度上有助于法院审判管理的优化。后者对试行3年的法院案件质量评估指标体系进行调整完善,设立31个评估指标,按评价作用和导向功能设置不同的评价权重,尽可能增强案件质量评估指标的客观性、公正性和科学性。

  第二,改革执行体制及工作机制。在近年来大量举措的基础上,最高人民法院出台《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》、《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》和《关于委托执行若干问题的规定》。作为2011年司法改革的亮点之一,《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》总结了地方经验,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《财经》年刊“2011:预测与战略”

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