贺雪峰:土地私有化会导致更多农民利益受损

选择字号:   本文共阅读 669 次 更新时间:2011-12-27 17:07:10

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

  作者:贺雪峰 著 出 版 社:中国政法大学出版社

  观察者按:广东乌坎事件虽已渐渐平静,但土地私有化的呼吁再度热闹起来。“土地私有化”本身是个极其抽象的命题,而各国的土地制度又是非常具体的事物,比如美国房屋虽然名义上私有,但是高额的房产税实际上相当于每几十年就被政府收回房产一次。一刀切的土地私有化能否应对具体现实?许小年教授在微博上承认:历朝土地兼并的问题在于特权而不是私权。既然特权是关键,就应该先打击特权,何以却南辕北辙要求先实现土地私有化?我们是否依然是洞穴里的囚徒,满怀同情,看见的却只是烈火的影子?值得思考的问题很多。贺雪峰教授《地权的逻辑》一书基于多年农村调查经验谈论农村土地制度问题,得失与否,任人评说。观察者网从全书导论部分摘编本文以飨读者。

  令人不解的是,因照搬“私有化+市场化”教条而失败的经验比比皆是,而理论界的不少学者却依然对其深信不疑 。

  假定土地私有化就能更好地保障农民的权益与收益,这是对世界历史,尤其是近代社会转型史的惊人无知。

  

  一、分清五大问题

  

  中国农村土地制度向哪里去,成为近年来国内政界、学界和社会各界关注的焦点。

  也正因为土地关涉各方面利益,土地制度引起社会各界的高度关注,而使土地制度被笼罩上各种纠结不清的关系。土地制度在很多时候被高度意识形态化,被道德化和情绪化。仅仅靠道德情绪是无法解决中国问题的,甚至是无法理解中国问题的。我们需要对中国农村土地问题的实质进行讨论。

  本书的目的就是试图透过云遮雾罩的道德话语,厘清中国土地问题的实质,找出当前中国土地问题的根本,并就此提出关于中国土地制度发展走向的建设性意见。

  贺雪峰强调本书要讨论五个问题:

  一要对土地和农民进行分类。搞清楚“什么农民的什么土地”,否则就可能用少部分城郊农民的土地问题(也就是拆迁问题)来想象一般农村农民的土地问题。这样的误会常常发生在政策官员和专家学者身上。

  二是要分清当前中国农民到底要什么。笔者的调查显示,除了那些经常看报因而受媒体影响的农民,一般农民与其说农民要土地所有权,不如说他们要农业生产方便,要获得生产必需的基础条件。

  三是什么农民在要土地的权利,及他们要什么权利。

  四是当前的土地制度安排到底是要解决农民问题,还是要解决农业问题,谁是更为重要的考虑目标。

  五是关于土地级差收益的性质及其分配。土地级差收益分配的让利于农民,可能往往是让利于少数强势农民,而忽视了中国大多数农民的利益。土地级差收益来自二、三产业发展对土地的需要,离开二、三产业的发展,抽象地以为农地非农使用就可以产生级差收益,这种看法是缺乏基本常识的。

  

  二、打破关于土地私有化的浪漫主义想象

  

  针对一些似是而非的观点,贺雪峰展开了反驳。

  1.让农民都成为地主?

  贺雪峰认为这是一种浪漫主义想法,以为只要有一个好的土地制度,农民就可以从中获益,就可以人人成为地主。农民因为有了好的土地制度,就可以富裕起来。

  首先,贺雪峰通过成都近年来的“土改”教训证明,在农业土地有限的情况下,要想获得较高农业收益,就只有引进资本,发展经济作物。但是经济作物市场及不稳定,况且,一旦大家都种经济作物,价格就会下降。无论如何,在中国农民人口众多、耕地总量大但人均耕地较少的国情下面,土地无论是用于种植大田作物还是经济作物,其产出都是相对固定的,农民可以从农业中获取的收益也是相对固定的。

  其次,如果将土地用作建设用地,土地可以产生出巨额的级差收益,从而可能使农民从土地产权中获取收益。但这个时候,农民不再是生产者,而只是消费者,是寄生的食利群体。这样的食利农民也只是且只能是中国农民的少数。那么,能否将更多农地用于建设从而获取更多土地级差收益呢?同样,一旦土地都争相做非农使用,则土地级差收益就会大大地减少。

  在多数农村的农民仍将从事农业生产的情况下,他们对土地所有权的要求没有实际意义。

  2.多余的土地所有权。

  很多论者都会想当然地认为,农民需要更大的土地权利,现在仅仅给农民以土地使用权是不够的,农民还要求有土地的所有权。

  问题是,农民个人更大的土地权利,并非只是他一个人独自扩大了土地权利,而是所有农民都扩大了自己的土地权利,所有农民土地权利的扩大,就使之前的集体土地所有权变小,之前集体可以做得成的事情,从此不再可以做成。

  农民种什么的自由是土地使用权决定的,农民并非一定有了土地的所有权才能面向市场决定种什么和怎样种。或者说,只要是用于农作,更大的农地权利对于农民其实并无意义。

  用于农作的农地有个投入问题,即若农民有稳定的土地使用权的话,农民就可能更加珍惜自己的土地,种植更多绿肥,更少掠夺性地使用土地。要做到这一点,只要保持土地的使用权相对稳定就可以了。1980年代分田到户以来,全国绝大多数农村的土地都保持了这种相对稳定。

  而若农民有更大的土地权利,则可能导致任何土地的调整都无法进行。之前土地可以调整时,作为土地所有权主体的村、组两级可能应农民要求来建设一些基础设施。比如沟渠、集体灌溉设施、机耕道等,再如土地连片的调整。现在因为土地权利已经固化(更大的土地权利),而使集体组织的基础设施建设几乎不再可能,因为无法克服高昂的集体行动成本,农户合作也难以达成。其结果就是,农民有了更大的土地权利,他们仍然在这片土地上种植农作,但他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成,农作更加不便。土地权利更大的好处未得,而坏处却已无处不在。

  若农民将土地用于农作,他们要更大的土地权利干什么?

  那么,农村是否有人需要更大的土地权利?当然也是有的,不过,并非是真正耕作土地的农民(耕者),而是两类已经离开或即将离开土地的农民(非耕者)。

  也就是说,那些离开了土地的非耕者往往希望有更大的土地权利,而这些非耕者中,一类是已经在城市获得稳定就业与收入者,他们在目前的《农村土地承包法》规定下(也就是目前的土地产权安排下面)本来就应该将土地归还给集体,再由集体分给真正的耕者。有了更大的土地权利,他们就可以在不依靠土地收入的同时,仍然通过出租土地来获取租金,土地产出通过租金源源不断地流入城市。且这些人因为有稳定的城市收入,而不会随意卖掉土地。

  有了更大的土地权利而会将土地卖掉的非耕者,是那些进城务工但并未获得稳定就业和收入者,他们希望通过将土地权利变现而提高在城市生存下来的能力。但恰恰这些人很可能进城失败。他们一旦进城失败,之前的土地权利又已变现,农村就再也回不去了,他们就可能不得不忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活。考虑到中国九亿农民的庞大数量,进城失败而又回不去的农民即使只有少数,也会高达数千万。庞大的城市贫民窟可能造成严重的政治、社会后果,这是我们必须要有谨慎的农地制度的一个原因。

  3.乡村干部侵害农民土地权利?

  乡村干部太坏,他们利用土地集体所有的权利来谋取私利,土地集体所有事实上就是土地的干部所有,农民利益因此受到极大损害。要保护农民的利益,必须防止村干部利用土地集体所有来侵犯农民权利。这也是最近十多年来一般人形成的关于乡村干部的刻板印象。

  且不论城郊的那些乡村,对于广大内地农村来说,这个形象究竟是如何产生的?

  贺雪峰详细描述了这个过程:

  (1)农民人均耕地少,地块分散,农业经营中有大量单家独户农户“不好办和办不好”的共同事务。为了生产方便,就必须要有超出农户的集体力量来提供公共服务。

  (2)现成的超出个体小农的集体力量是作为土地所有者的村社集体,村社集体可以通过土地调整等办法,来提供个体小农所无法解决的公共服务,如灌溉、机耕道、基本农田设施建设等。因为农户经营规模短,地块分散,农民有内在的调地要求。因为农民流动增加,人地关系需要相应变化,这也内在产生了调地需要。

  (3)调整土地是集体的正当权利,因为土地本来就是集体的。

  (4)不过,中央为了保持农民对土地投入的积极性,而强调土地使用权的相对稳定,主张给农户相对稳定的土地使用权。

  (5)集体调整土地可能使个别农户利益受损,利益受损农户借土地使用权相对稳定的政策而上访告状,认为是村干部侵犯了农民的土地使用权。

  (6)中央为了减少农民的上访,越来越强调土地使用权的稳定,越来越强调村干部不能随意调整土地。

  (7)上级越是明确土地不能调整,村干部调地就越是引起自认为利益受损农民的坚决上访。农民越是上访,中央就越是觉得问题出在政策规定不够明确,因此越是制定土地使用权稳定不变的政策,直至十七届三中全会上提出土地具体承包关系“长久不变”。

  (8)土地具体承包关系长久不变,农民在小块土地上耕作,就越发难以获得基本的生产条件,村干部也越来越退出调整土地的运作,其结果就是,看起来中央越来越保护农民的土地权利,农民却越来越不能获得从事农业生产所需的基本条件。在中央惠农、利农的政策下面,农村反而出现了大量的农田抛荒的现象。

  (9)这个过程中,村干部除了被搞得臭名远扬以外,没有得到任何回报,村干部退出农民生产环节的活动。农村以家庭承包为基础的统分结合的双层经营体制解体,中国农业陷入困难局面。

  其结果是,我们名义上给了农民更大的土地权利,但是却排除了村干部为农业生产提供公共服务的可能,而导致农业生产基础条件急剧恶化。这是一个任何一方都输的诡异结局。

  

  三、中国土地制度往何处去?

  

  贺雪峰认为:当前中国农村土地制度被寄予了太多的道德和意识形态情绪。表达这些情绪的主要方式是以抽离中国整体语境的具体个案来思考问题,而缺乏对中国农村土地整体的把握。最后,他抛开具体个案,简要讨论中国农村土地的总体状况,希望有助于思考中国土地到底应该向何处去的问题。

  他尤其指出,资本下乡可以提高农业生产能力,增加农产品供给。不过,资本下乡提高农业生产能力,会使农业总体收益下降。资本下乡是要有回报的,因此,之前真正从事农耕的小农从农业中获取的总体收益会被资本拿去一块,农民收益空间进一步被压缩。也就是说,资本下乡并非有利于农民。

  如果真要考虑分享非农土地收益的话,那么不止是承包土地的农民,还应该有三个集团应该被考虑进去:一是城市建设集团,因为没有城市建设,就没有土地增值的收益,且城市建设集团正是因为可以从土地上获取收入,而可以建设良好的城市基础设施,可以为快速推进城市化提供财政基础;二是国家应该获得税收;三是那些未被允许农地非农使用的农民应该分享这些用于建设土地的增值收益。如何分享土地非农使用的增值收益,应以既保护土地所有和使用权主体的农民的利益,又不再生产出一个庞大的土地食利集团为限。这是中国经济发展阶段和现有制度安排共同作用的结果。

  总之,当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪,是十分具有误导性且有害的,若我们不能真正深入地分析和理解中国农村土地制度的内在逻辑,不能厘清当前土地制度上的种种想当然的观点,我们就可能丧失自己在土地制度上的优势,而选择一条错误的道路。

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