自1911年废除皇族世袭政体，已经百年了；自1949年共产党成为执政党始，已经60甲子了；自1982年宪法规定国家领导连任不超过2届起，也已经过去快30年了。在21世纪的第一个十年与第二个十年交汇之际，笔者以为，还是应该进一步解放思想,认真反思与深思中国的制度、体制、规则的改革问题。因为可以肯定的是，最近的30多年，虽然人还是那样的人，但却基本解决了穷苦、温饱而有了初步小康，靠的是什么？是改革，是制度的变革，是游戏规则的变化。不过，虽然中国的改革进行了30多年，但改革的深度远远不够，改革还处于公认的攻坚阶段，而且改革的广度更加有限，主要集中于经济领域，非经济的政治、文化、军事等领域几乎还只是刚刚涉及或曾经开始过。不言而喻，改革是一个系统工程，只有经济领域的改革肯定是远远不够的，没有非经济领域改革的同步推进，经济改革也不可能走远，甚至还要回退。一段时期以来，社会上下普遍认为中国的非经济之改革滞后了。但中国的非经济改革如何改，讨论不多且分歧尖锐。笔者的思路是：不怕慢、就怕站，循序渐进，局部突破，先易后难，注重可行性、可操作性，水滴石穿。由此，笔者以为，现在到了应该是全社会而不仅仅是军界内部或只能是军界内部讨论中国非经济之重要领域之一，即军事改革的时候了。不同领域的改革必然是相互联系的，中国的军事改革（军事制度或军事体制改革）已经成为瓶颈，脱离了军事改革，不仅中国的很多军事问题，而且很多经济问题、社会问题和政治问题均无法解决，或难以解决，或增加了过度的改革成本。
我国现在的军事组织体制，即军委各总部、大军区、军兵种体制大体是从1949年前后由四支野战军（彭德怀的一野、刘邓的二野、陈粟的三野、林罗的四野）过渡而来。在1950年左右，当时我国大概有军队550万，军费开支占国家财政支出的41%（军事科学院军事历史研究部，《中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社1997年版，392页）。而且当时是举国军管的体制，也就是由军队来接管政权。比如说解放了天津、北平，就有天津军管会、北平军管会，由对应的军队领导做政府的一把手，中央政府也大多如此，比如，陈毅元帅先后担任过上海市长、外交部长，选拔了部分军官担任驻外大使。可以说，1949年新的政权建立后的60多年，虽然有近30多年的改革，但中国的军事体制没有大的质变，只有一些量变，比如军队人数由1985年的400万减少到230万（包括武警应该在300万左右），增加了一个总装备部，减少了一些兵种（等级），如炮兵、装甲兵、工程兵等。甚至在文革的某些期间，军队还接管了地方政权，军队规模达到600万（军事科学院军事历史研究部，《中国人民解放军的七十年》，军事科学出版社1997年版，661页）。一直到1979年，中国都没有独立的民用航空，民航局由军委管，完全是军事化管理。
实际上，中国的经济与社会在相当程度上是一个军事化的体制，前30年的计划经济时期，军队的权力远大于地方；近30多年的市场经济，军队的权力仍然不小，绝对权力等级没有下降，相对权力有所下降。1956年之前各大军区的级别是和各大局（东北局等）的级别并列的，各个省是和省军区对应的，比如至今我们还经常听到省军级、县团级这样的说法。1956年大区撤了之后，大军区以及军兵种就只能和省对应了，但大军区之下的军或集团军和省军区就不好与省对应了。据我观察与推测，现在的处理方法是大军区和省对应，下面的正军职（集团军的军长政委与省军区的司令政委）相当于副省长级，压了半级，一般做法是省军区或直辖市的卫戍区、警备区的司令或政委兼任省委市委的常委。类似的，省以下的地市之军分区（师）、县区之人武部（团）分别与副厅局级、副县处级对应。但军委仍然与国务院并列，军委委员等价于国务委员（估计或应该归属于公务员法中的国家级副职）。如此，如果某大军区或军兵种的主官同时担任军委委员，则其与其他大军区或军兵种的主官就不是同样的级别了。就像同样是省委书记，如果同时兼任中央政治局委员，则其就享受副国级待遇，属于国家领导人系列了。
从制度、体制、规则角度看，中国的军事改革笔者有如下建言。
1.彻底改革实质上存在的延续数千年的文武百官制度。看看过去的朝廷，一边是文官，一边是武官。通常武官比文官更有权力。现在的中国，其实质仍是这样。首先在宪法上，虽然国务院是国家最高行政机关，但作为文官的国务院和作为武官的中央军委是并列的，国务匪夷所思的不包括军务。宪法上专门有两节，一节是国务院，一节是中央军事委员会。在日常排序上则是中共中央、人大常委会、国务院、中央军委并列。国务院的领导是国家领导，中央军委的领导也是国家领导。
其次，看国家级领导数量，武官超过文官。依据检索国务院与国防部网站，国务院有总理1人，副总理4人，国务委员5人（其中1人是军委委员兼任），总计10人，扣除有军衔的为9人；中央军委有主席1人，副主席3人，军委委员8人，总计12人，扣除无军衔的也有10人。
再次从省部级官员数量上看，国务院系列（不包括人大、党委、政协与央企）的高级文官，包括各部委与直属机构的领导，各省市自治区的领导，5个副省级计划单列市，若干副省级的省城，再加上新疆建设兵团，这样，31个省市自治区，加上20来个副省级城市，再加上国务院组成部门近30个与直属机构近30个，全国省部级文官机构总量为100多个，每个正省级机构至少有2个正省级官员（书记省长），每个正部级机构也多为1-2个正部级官员（部长、党组书记或副书记），其中正部级官员起码100多个，副部级官员就至少5-10倍了。再看军队系统，大军区有7个，还有空军以及各大军区空军、海军以及各舰队、二炮、国防大学、国防科技大学，然后还有香港部队、澳门部队、武警总部、军科院等，再加军委四总部（还有不少相当于大军区司令员级别的副主任、副部长），再加正军职兼任副大区职务（如前几年301医院院长就兼任总后副部长），再考虑各大单位几乎都有军政并列两大主官，几乎都有司政后装四大部门，不算正副军级，仅正副大军区级别的武官加起来起码也得有上百个，光四总部估计就有40个左右。所以在中国，实际上就是文官百个、武官百个，即文武百官体制，是千年体制的回归。显然，这样的体制很难说是符合民主原则的。武官当然应该是独立体系，但不应该和文官对应，更不应该和文官对等。为此，宪法本身就需要修正。在宪法上我们可以看到国务院是最高行政机关，但是在最高行政机关之外又有一个军事委员会是最高军事机关，这是天然矛盾的。因为军事是行政的一个部分，军务是国务的一个部分，是不该独立出来的，如果军事委员会仅仅是一个决策性的委员会，并不是一个实体，是可以并列的。比如，类似于国外的国家安全委员会。但我们的军委既决策，又执行，而且还独立于国务院之外，这就是一个很大的问题。所以宪法上并列这两节本身就是一个缺憾，是宪法不成熟的表现。过去，这样的条款有必然性，但是到今天，已经60多年了，是到了该又一次修正宪法的时候了。
2.将实体性的中央军事委员会改为决策性的国家安全委员会。1982年版的宪法已经修正过4次了，全国人代会分别于1988年4月、1993年3月、1999年3月、2004年3月对1982年宪法逐步进行了修改、完善。2004年至今就没再修改，现在修改宪法已经是必需的了，将军事委员会从宪法中去掉已经是水到渠成的时候了。现在更重要的不单纯是军事的问题，而是国家安全问题，国家安全不等于国家军事（安全），国家安全包括政治安全、军事安全、经济安全、文化安全等。国家安全委员会或类似机构几乎所有的国家都有，但在中国看不到国家安全委员会，而是国家军事委员会，这是令人遗憾的。
从另一个角度看，中央军委的两块牌子一套人马，既是中华人民共和国中央军事委员会，又是中国共产党中央军事委员会。这里就蕴含不可调和的矛盾。依据法律，人代会、党代会都是五年召开一次，但是党代会在人代会之前，党代会开完选出党的军事委员会，但这时人代会还没开，所以这时党的军事委员会和国家的军事委员会虽然理论上说是两块牌子一套人马，其实已经不是一套人马了，这就是矛盾，法律上天生的矛盾，起码要滞后半年，比如说，17次党代会在07年10月份开，十一届人代会在08年3月份开，从07年10月到08年3月有大约半年时间党中央军委与国家军委在构成上是不一样的，老的国家军委委员仍然具有法定地位，而新的党的中央军委委员此时并没有法定地位，虽然这两者有一部分是交叉的，但必然有一部分是不同的（甚至有时军委主席都是不同的），所以这时实际上在中国有两个中央军事委员会，显然这是天生的矛盾，天大的漏洞。另外一个更大的问题是，谁能保证党的中央军委委员一定能在来年的人代会上全部被选为国家的军委委员？所以，依据宪法，党政必须分开，切不可两块牌子一套人马，两块牌子就必须是两套人马。当然，共产党成为执政党之后是否还需要设立军事委员会就是另一个需要研究的问题了。
与将中央军事委员会更名为国家安全委员会同步的，相应的是把国务院所属的国防部做实（其实20世纪50年代曾经尝试过），我国对外宣布有国防部，但有其名无其实，现在的国防部部长一般是由军委的副主席或者委员（同时也是国务委员）来兼任。国防部网站上没有任何关于国防部机构的介绍。表面存在而实际不存在的国防部，这是对宪法与法律的不尊重，也是对全国人民的不尊重，更是对世界的不尊重。所以国防部应该而且名副其实，名不正则言不顺，言不顺则行不果。四总部应该回归到国防部，这并不意味着削弱军事，实际上站的层面更高，以整个国家的全局来统揽军事，总比单纯的就军事抓军事更加重视军事。法治社会是依法治国而不应该是依级别治国。
现在的中央军事委员会还有一个天大的毛病就是作为最高行政机构的国务院的总理在中央军事委员会里面没有任何职务，这是不正常的，影响了国务院对紧急状态的处置。记得2008年在汶川地震时电视上曾出现一个这样的镜头：温家宝总理当时对一个大军区的副司令说："现在汶川的情况这么紧急，你们看着办吧"。所以在国家安全委员会没有取代中央军事委员会之前，也必须对中央军事委员会的构成做改革，国家主席是军事委员会主席，这没有问题，但是国务院总理一定要是副主席。2010年10月开始，国家副主席担任军委副主席是一个良好的开端。当然，如果是国家安全委员会，则还要吸收包括财政部、外交部、公安部等部长成为其当然成员。
由于军委与国务院的并列，现在实际上是把中国有限的资源割裂了，互相之间难以畅快沟通。比如搞科研，国务院是一块，军委又是一块，由此容易形成高层次的重复，资源就大大浪费了，带来了一系列的问题。
3．必须制定中国军事透明的规则，首先是公开军费具体使用情况。与打天下不同，在坐天下的今天，军费根本不该是秘密，因为花的是纳税人的钱，而且军事秘密也不在于花了多少，比如购买导弹，花多少钱这不是秘密，秘密在于导弹里的核心技术，再比如军队有多少军车、有多少坦克，这也不应是秘密，秘密是具体配置地点与技术性能，不应该继续冷战思维。就军费支出情况的公开，我国与外国有很大差距。
例如美国，以2003财年为例，与国防部相关的预算细则如下(单位：亿美元，做了取整处理)：军事人员费用1091，作战与保养1783，采购785，研发与鉴定581，军事建筑67，家庭住房42，其他30，合计4379；2004财年国防费预算总额约4605，包括军费4417、与核能及能源部有关费用168、其他费用(包括国土安全部、司法部等与军事有关的费用支出)21。当年实际国防支出约4537；在2005财年预算中的额度更详(单位：亿美元)，比如， ①导弹防御102，F-35攻击战斗机46，F-22战斗机 47，②DD(X)未来作战舰艇 15，LCS近海作战舰 2，③"斯瑞克"旅装甲车 10，④陆军"未来作战系统" 3。
而我国国防白皮书中指出：我国2007年国防费用于保障现役部队、预备役部队和民兵的支出，分别为3434.39亿元人民币、36.93亿元人民币和83.59亿元人民币。2008年，中国国防费年度预算为4177.69亿元人民币。我国的军费支出情况只有总量，没有明细，不知道具体花在什么地方，具体花了多少。其实，国家的军事秘密不在于有多少架飞机，甚至也不在于将飞机放在北京还是上海，而是某个具体时间实际放在哪个区、哪个乡才是秘密。不该是秘密的搞成秘密，而且都是秘密，人代会依据什么审查？和平时代军费的透明并不影响战斗力，现在的战争和地下党斗争的过去也不是一个概念了，现在常常是没有瞒住外国人，而是瞒着中国纳税人，延续战争时期的思维模式，这多少是有些悲哀的。现在的国防白皮书把230万军队、18个集团军的数据已经公开了，但是这230万不包括武警，显然是不够的。
军事不透明的一个突出表现是：多少年来的新闻报道，比如在表扬时被表扬者都是"某部队"、"某基地"或"某所"等，报道时用所谓"部队长"这样莫名其妙的名头，这其实有什么好保密的呢？表扬个人时也是"某某部队某某战士、某某部队某某政委"之类，被表扬的究竟是谁没人知道，这其实跟没表扬是一样的，这样的保密究竟是为什么、怕什么？奇怪的是，当某个军官去世时，又特别指出此人是38军的，或介绍某高级军官时又说其是20军的，可是谁又知道38军、20军在哪呢？
军事不透明的另一个表现是中央军委或国防部的办公室在什么地方均没有公开说明，也没有公开的标牌。笔者只是听说在北京的军事博物馆旁边是军委大楼，媒体称之为八一大楼。为什么不挂牌子呢？连外国的军官都在此检阅了还保密什么呢？当然，另一个问题是军委大楼设在市区、设在居民区、设在博物馆这样的文物区，是否太不符合兵法呢？
军事不透明的再一个表现是军官的工资不公开。笔者一直不知道也没有办法查到战士的月工资是多少？不知道从大军区司令到连排长的月工资是多少？他们的消费哪些是自费？军官的隐形待遇是什么？中国有多少在职将军？据说，在军队医院，师级军官看病有隔离的专门区域，军级大区级军官看病更有隔离的专门区域，他们与一般军官、战士是不会混合或挤在在一起的。等级相对森严。
需要指出的是，我国的军费由于不包括免费部分而被人为低估了。比如，军人乘车、军人浏览公园等都有优惠。特别是军车不收过路过桥费更是一笔巨大的支出。在和平时期，军车不收费带来种种弊端，不利于经济核算，不利于反腐败，不利于军地关系，不利于反歧视。此外，地方对军队的各种补助，如对当兵的优抚、安置的照顾等，这一话题需要专题研究。
4．取消"第一政委"设置，因为它既无法律依据也无党章依据。依据媒体，我们时常可以看到，武警第一政委是公安部长，省军区第一政委是省委书记，新疆生产建设兵团的第一政委是新疆自治区委书记，武警总队第一政委是省公安厅长，市委书记是军分区第一政委，县委书记是人武部第一政委等，显然这不仅没有法律依据与党章依据，而且也是天然矛盾的。一个组织，已经有一个政委，再搞一个第一政委，这就好像有一个总统还要再搞一个第一总统一样非常奇怪。这实际上是军政不分，应该是通过法律授权而不是无序兼职来解决问题。
与此相联系的是，每一个军事机构，不管是各总部，还是各大军区、各军兵种、各军师团等，究竟应该设多少个副职与助理，比如多少副司令、副政委，完全没有公开的明确的规定。如果内部有规定，也应该而且必须公开。当然，在共产党已经执政条件下，是否还需要设立政委也是需要再思考的。
名正言顺，名不正则言不顺，言不顺则行不果。名就是制度。
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100872 中国人民大学经济学院 顾海兵 教授
