徐昕:司法改革的顶层设计

选择字号:   本文共阅读 1227 次 更新时间:2011-12-09 20:00:11

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徐昕 (进入专栏)  

  

  ·司法改革是法治改革的核心领域,如果司法机构能够有效运行,宪政框架基本上就具备了。司法作为社会的“稳定器”,可以为这个急剧变动的时代提供一种缓和机制。

  ·谁来设计和组织改革?全国人大建立司法改革委员会,可能最为恰当。司法改革的议题设计等公共事务,公众有权参与,可以吵架,可以骂人。

  

  《中国司法改革年度报告》每年讨论一个基本问题,2009年讨论司法改革的阶段,2010年讨论司法改革的去政治化,2011年初步考虑讨论司法改革的议题设计和公众参与,也曾想讨论司法改革的顶层设计。一定要方向正确,才不会走偏。

  

  为什么需要顶层设计

  

  首先,司法改革不尽如人意,有人说改革的动力丧失,改革的热情消失。

  其次,如果没有顶层设计,司法改革措施往往会出现冲突,包括改革措施之间相互冲突,局部与整体冲突。司法改革还可能会走偏,因此导致司法体制本身的缺陷固化,甚至可能会加剧,最终成为司法改革应当改革的对象。

  再次,多年以来的司法改革比较细小,是一种技术性改革,一些人认为没有意义。我不赞成这种说法,我认为这种技术性改革还有空间。为了不迷失方向,顶层设计的重要性就不可否认。

  

  何谓改革的顶层设计

  

  2010年10月,中国共产党十七届五中全会提出“改革的顶层设计”,许多人讨论这一话题,但法学界似乎没有讨论。这一概念源于大型工程领域的设计理念,后来广泛应用于众多领域制定发展战略。对这一概念,我简单概括为四个字:顶层,整体——顶层优先,抓住核心,着眼高端,自上而下;整体关联,全局视野,系统建构,通盘设计。

  根据顶层设计的思路,改革必须关注改革方向、改革路径和改革突破口。改革方向是法治与民主。改革路径,以前是由外围到中心、由地方到全国、由基层到中央。今后应更强调由顶层到终端、由国家到地方、由中央到基层的改革路向。

  整体改革的优先策略大致有四种:财税改革优先;保障言论结社权利优先;基层民主优先,包括推行党内民主;法治改革优先。可以同时推进,但无论如何,法治改革应优先考虑。

  

  顶层设计方案:五对关系,五个保障

  

  关于司法改革顶层设计的具体方案,我的考虑还很不成熟,供大家批评。我概括成五对关系,五个保障。前者是基础,后者是次一级的设计,两者之间相互联系。

  一、司法改革的战略安排,解决司法改革与政改和社会稳定之间的关系。

  1.法治改革优先,司法改革应作为政改的切入点优先突破。司法是关于纠纷解决的程序规则,在这个缺乏共识的时代,关于程序规则的共识相对容易达成。司法改革是法治改革的核心领域,如果司法机构能够有效运行,宪政框架基本上就具备了。司法作为社会的“稳定器”,可以为这个急剧变动的时代提供一种缓和机制。

  2.谁来设计和组织改革?全国人大建立司法改革委员会,可能最为恰当。司法改革的议题设计等公共事务,公众有权参与,可以吵架,可以骂人。

  二、司法独立审判,正确处理司法与党政、地方之间的关系。

  司法独立审判是基本的法治原则,下级法院对上级法院,法官对法院领导,都应保持独立性,为此,需要组织和经费保障。

  三、司法审查,正确处理司法与行政、立法之间的关系。

  1.法院拥有更大的权力全面审查行政行为,包括抽象行政行为。

  2.建立违宪审查制度,可以设立宪法委员会,或者建立宪法法院。

  四、司法最终解决,正确处理司法与其他解纷机制之间的关系。

  应确立司法最终解决的原则,树立司法权威。因此,必须改革信访、上诉、再审制度;解决“执行难、执行乱”问题,保障判决执行;发展替代性纠纷解决方式,使民众有更多可选择的机会。

  五、优化司法职权配置,正确处理司法机构之间的关系以及司法机构内部的关系。

  司法职权的优化配置,主要包括:1.弱化并严格限制侦查权,可建立司法令状制度;2.检察权回归政府代理人的定位,主要承担公诉职能;3.整合检察、纪委等机构职务犯罪的侦查职能,建立廉政公署;4.充分保障律师权。

  法院内部关系的理顺,主要包括:1.上级法院可通过审级监督、人事任免建议影响下级法院,下级法院在司法警察、司法统计、案卷管理、信息技术利用等方面配合上级法院的工作,除此之外,上下级法院之间“没有关系”。2.最高法院的功能调整为司法政策引导,发展案例指导制,逐渐减少“准立法性”的司法解释。3.理顺同一法院的内部关系,削弱院长、庭长的权力,改革审委会,落实合议庭的合议,推广独任审判。

  这是五对关系。为了解决问题,需要五个保障。

  一、经费保障。司法经费由中央财政保障,世界绝大多数国家皆如此。

  二、职业保障。应建立一套科学的司法官的选任、任命、升迁、惩戒的制度,司法官享有任期保障、人身安全保障、退休保障及职务行为豁免权。

  三、公正保障。保障司法独立,实现司法公正,是两个不同的问题,都需要努力解决,不可因司法公正不足而因噎废食。当然,必须保障司法公正,主要应做到:1.抑制司法腐败;2.全方位促进司法公开,尤其是裁判文书公开,希望最高法院建设判例数据库,这一举措意义重大;3.完善国家赔偿制度;4.以对抗制为基础完善司法程序,对程序违法的处理更严厉。

  四、民主保障。司法民主有若干种表现,特别是陪审制度。为通过民主增强司法的正当性,中国未来应该在此方面努力。对重大刑事案件(如可能判15年以上),被告可以诉诸陪审团审理。但应当建立真正的陪审制,而非形式,具体制度可以再设计。

  五、弱者保障,即司法的可接近性。当下社会弱者众多,他们该如何有效地接近司法?国家应提供一些保障,主要包括:有效的法律援助制度、司法救助制度、刑事被害人救助制度。

  

  推进策略:两步走,渐进的措施

  

  推进司法改革的顶层设计,策略是分两步走,近期逐渐推进,设定相对现实的目标。五对关系、五个保障是远期理想,可以找到近期的现实目标。

  例如,司法独立审判,要实现似乎很难。近期是否可以逐渐提升司法的独立性?特别是从内部独立做起。法院总是抱怨受到干涉,为什么还自己干涉自己?上级法院干涉下级法院,院长、庭长干涉法官办案,对案件干预最多的往往是法院领导。

  关于经费保障,现在实行中央财政统一保障司法经费或许暂时做不到,但是否可以试点,在一个省实行司法经费的统一保障?

  关于司法职业保障,可以做的很多。比如,建立司法官转换制度,更多地从律师中选任司法官;司法官单独序列,与行政级别脱钩;司法官逐步实行高薪;司法官的升迁与时间挂钩等。

  

  (作者为北京理工大学法学院教授,本版所有文字由北大法学社整理,经作者修订,刊发时有删节

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文章来源:南方周末

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