杨佩昌:为什么说德国的社会经济政策真正不折腾?

选择字号:   本文共阅读 2883 次 更新时间:2011-12-08 00:44:48

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杨佩昌  

  

  二战结束后,特别是到50、60年代,依靠艾哈德“社会市场经济”政策的调节,联邦德国经济发展迅速,创造了经济增长的奇迹。1963年阿登纳因专权引起党内反对而辞职,当时的经济部长艾哈德接任总理职务。

  1966年春天联邦德国出现经济危机苗头。这一次,艾哈德开错了药方。他坚持认为应该优先解决通胀问题,拒绝采取刺激经济的政策措施。到了1966年的下半年,联邦德国出现战后以来第一次经济衰退,造成了较为严重的财政赤字。艾哈德在削减预算赤字问题上与自民党无法达成一致,随后宣布下台。1966年底迎来了第一个大联合政府,即德国两大政党联盟党和社民党联合执政。基民盟的基辛格出任总理,社民党的勃兰特出任副总理兼外长。社民党的上台使德国的经济和社会政策发生了明显的改变。

  这届内阁经济政策的主导者是社民党著名的经济学家、经济部长卡尔•席勒。卡尔•席勒后来被公认为是解决经济衰退问题的专家。席勒与艾哈德的意见相反,他认为,这次危机是“经济滞涨”,政府应该加大对经济的干预力度,采取积极的财政政策来应对经济的衰退。席勒提出了“总体调节”理念,这一理念被德国学术界称作“战后凯恩斯主义的德国版”。其基本思想是,政府对宏观经济进行计划和调控,而微观领域则实行自由竞争。即:在承认市场作用的前提下,国家在经济生活中并不仅仅扮演维护秩序的警察角色,而且应当在宏观层面上对经济进行调控和适度干预。也就是把微观的竞争和宏观的整体计划结合起来,这表明以往奉行的社会市场经济的理论基础被修正。根据这一思想,1967年6月,联邦德国通过了《促进经济稳定和增长法》。这一法案被称作是“20世纪中期经济干预的伟大宪章”。法案指出,政府的经济措施,必须考虑总体经济的平衡发展。应该“同时有助于在市场经济秩序下价格水平的稳定、充分就业、对外经济平衡和持续而适度的经济增长”。联邦政府制定统一的财政计划和中期投资纲领,建立经济平衡准备金,用这些手段来稳定经济发展。最终,成功地解决了危机,基本上实现了《稳定与增长法》规定的四大目标。1969~1970年,联邦德国经济强劲增长。

  由于成功地解决了1967年的经济危机,1969年社民党赢得大选,与自民党组成联合政府,开启了社民党以后长达13年的执政历程。

  在多数社民党人和工会的推动下,勃兰特政府大规模推进社会国家的建设。扩大医疗保险和事故保险的范围,提高养老金失业津贴和失业额救济的标准。为实现教育方面的机会均等,1973年制定了发展教育的总体规划。但是,改革而加重了政府的财政负担,经济增长速度放慢。特别是1973年第一次石油危机爆发后,联邦德国经济的增长速度降至0.5%,勃兰特政府处境困难。加之勃兰特失察,其助手是东德间谍,遭到反对者攻击,1974年5月勃兰特黯然辞职,施密特出任总理。

  施密特延续勃兰特政府的财政扩张措施,也即是凯恩斯主义的经济政策。在其执政期间,德国经济危机四伏,因此,他被称作是“危机管理者”。在第二次石油危机期间,1975年的经济增长率下降到-3.5%,施密特通过实施政府投资的做法来刺激需求,联邦德国比较顺利地度过了经济萧条的困境。1977年德国经济增长下降到3%,失业人口突破100万大关。从1978年起,施密特再次扩大政府投资来刺激经济,同时要求工会降低工资以减轻企业负担。在上述措施的刺激下,德国经济虽然有所增长,但政府债务大幅度增加。特别是由于世界经济形势的恶化,出口疲软而导致德国经济雪上加霜。在此背景下,施密特放弃凯恩斯主义,削减政府预算,减少社会福利支出。这一措施导致经济继续下滑,失业人数超过200万人。面对高失业和财政赤字问题,施密特可以选择的解决办法有限,而联合执政的自民党反对向高收入者增加税收来解决政府的财政危机。在双方无法达成妥协的情况下,自民党临阵倒戈。1982年10月施密特中途下台,基民盟主席科尔当选新一任总理。

  科尔上台面临着6000亿马克的政府债务和250万失业大军,他转而回归新自由主义路线,采取“鼓励私人投资以保证就业,削减福利以整顿国家财政”的新政策。1984年经济形势好转,1986年通货膨胀率为零,1987年国民生产总值由1983年的6545亿美元增至11177亿美元,德国经济连续保持相对稳定增长的态势,科尔也因而连续六次赢得大选。

  科尔任职期间实现了德国统一。1990年5月18日与东德签署了关于货币、经济和社会联盟的政府条约。联邦政府在工资、房租以及退休金领域将东德马克按照1:1的比率与西德马兑换,造成德国东部地区虚高的购买力(局部地区的通货膨胀和物资短缺的奇特现象)。特别是改造和复兴东部德国耗资巨大,为了弥补财政亏空,联邦政府不得不增加税收,其结果是个人需求受到抑制,企业税收负担增加,从而引发经济的衰退。

  科尔政府后期的最大问题是失业率大幅攀升。1997年甚至达10%,失业人数700万人。1998年10月大选,社民党获胜,与绿党组成红绿联合政府,施罗德为总理,终结了联盟党政府连续16年的长期执政。

  科尔政府问题的症结是,一方面采取新自由主义的经济路线,提升企业效率,鼓励企业竞争,另一方面庞大的社会保障体系增加企业负担,制约企业活力。由于企业税赋加重,企业面临迁移国外、缩小规模、减少员工的无奈选择。这是科尔政府后期失业率大幅度提高的原因。

  显然,上述问题就是90年代后期施罗德倡导“第三条道路”的历史根源。德国联邦政府声称自己的政策与英美的第三条路线有所不同。施罗德政策的核心是坚持新自由主义的市场竞争原则、降低税率,同时改革社会保障体系,调整包括健康保险、失业保险和养老金在内的社会福利支出,改善雇佣条件等。为此推出了“2010议程”,不惜对传统的社会福利制度动大手术。

  施罗德政府希望改革带来高投资和高就业率,遗憾的是,国民生产总值在2004-2005年下滑,失业人数继续上升。其实,上述问题的出现是正常的,因为长期生病的经济不可能在短期内快速恢复。然而,社民党没有继续给施罗德机会,不少党内同志特别是社民党议员反对施罗德进一步改革社会福利体系的计划,从而使施罗德政府无法推动相关政策的实施。在无奈的情况下,施罗德宣布提前举行选举。2005年社民党选举失利,施罗德黯然下台。

  尽管德国的社会经济问题并没有完全得到解决,但其社会经济政策始终在一条相对中间的路线上前行。右翼的联盟党执政,执行的是中间偏右的经济政策,即更多强调市场的自由竞争,保持国家维护秩序的适度作用。左翼的社民党上台后,采取中间偏左的经济措施,在保持市场自由竞争的前提下,更多地制订相应的社会政策来调节社会收入分配,以期达到社会公平、公正的目的。德国左右两大党轮流执政,不断对走偏的社会经济政策进行适度纠正和调整,从而避免社会经济政策的过度左偏或右偏。

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