李涛:全球化语境下的中国教育公共治理

——法理国家视阈中的政治哲学诠释与批判
选择字号:   本文共阅读 1263 次 更新时间:2011-12-05 21:30:37

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李涛 (进入专栏)  

  

  

  (西南政法大学 政治与公共事务学院,重庆400031)

  

  本文系教育部人文社会科学规划项目“高中阶段教育公平与教育资源配置研究”(07JA880044)的阶段性成果

  [摘要]中国的公共治理似乎毫无争议地自觉复制了所谓的全球化治理,即西方化的治理模式结构,并且以此为绝对标准来衡量中国公共治理水平的成熟度,而毫无任何的“中国语境”可言。教育也毫不例外,当前所谓的中国教育公共治理在理论研究中正逐步凸显出其自身的不定性,治理在多元参与协作的模式下变革着传统单一权威主体的管治方法论,但却同时逐步陷入到一个符号化的超级“拟真”的透视化民主结构之中,教育公共治理似乎被当成了一种教育改革与发展的崭新产品序列而被学界和政界所联合推出并被公众在“拟真”的虚拟空间中所符码消费。到底全球化语境下的中国教育公共治理是什么样的?这绝不是一个自明的理论与实践问题,而需要将中国置于现代法理国家的框架视阈内在多元文明冲突的相互对话中来展开主体多元化、决策协商化、过程网状化、结构深层转型等多面系列解读。

  

  [关键词] 中国教育公共治理 全球化 法理 政治哲学

  

  一、全球化语境下的公共治理:一个总体性的理论反思

  

  当民族国家的微观社会公共事务逐步因一体化的资本强势逻辑而被渐次纳入到全球整体社会公共事务的宏观处理框架之中时,公共事务逐步因单纯强调全球协同与合作而遗忘了其自身作为民族国家微观治理方式的特殊性,因而在面临全球不同的民族文化特征以及政治事实价值取向的理解异同时,公共治理本身因过度追求概念、框架、问题、特征、机制等范式的统一性而逐步在理论与实践层面上深度拒绝了治理本质上的多元化、自由化和民主化特征。治理逐步成为一种具有自反性的理论与实践悖论,其精神实质上的去中心化和形式逻辑上的扁平化正在被学界和政界所热衷的模式化公共治理框架与制度规约设计所击碎。然而,形式化的模式框架却并没有形成全球化语境下的治理自身理论嬗演过程中结构、内涵、范式的确定性,从而致使治理在当代国际社会中的理论与实践研究呈现出多样化和善变性。治理研究在学界陷入到自我理论涂饰的彩绘之中,而根本上缺乏一个具有弹性的但相对稳定的治理认同框架,正如辛西娅·休伊特·德·阿尔坎塔拉所言,“治理被许多大不相同的意识形态群体用于各种不同的、常常是互相冲突的目的”[1]。目前,流行的治理理论可大致归纳出五层内涵:一是治理实现了人类社会政治公共事务处理方式的参与和交互式转型,政策设计与制订逐步由绝对中心化的官方权威性管制(或统治)走向共同合作与共赢的多中心制度性“治政”;二是治理实现了公共事务公私两域客观划分的模糊性,即国家将传统意义上的公共事务逐步向公民社会或者私人单元转移,公民社会与私人单元愈来愈多的私人事务也逐步因现代化浪潮而被纳入到民族国家乃至全球社会的整体规划事宜之中,“公即私,私亦公”的共融格局逐步在治理理论框架中形成;三是治理实现了多种权威性正式制度、规则与基于“同意”与“合法性”而形成的各种非正式制度、规则的交互,如宪法、法律、法规、规章、政策、条例等硬法规范与习惯、风俗、规约、合同等软法规范的统一;四是治理摆脱了固定化和模式化的管制型规则,摆脱了就单项事务单项处理的格式思维模式,取而代之以持续不断的公共事务活动与过程来对待单项事务,并将之纳入到整体网状社会结构之中,纳入到科学发展的实践思路之中;五是治理存在着自我相互“权力依赖”的可能性,在“无中心”和“扁平化”组织结构的基础上,形成基于“游戏规则”和“交换环境”异同而形成的各种“目标型资源分享体系”,在这个体系的各个层面上并不排斥分散于各个层面中的“自中心”和权威性。

  

  从政治学角度,学界一般认为治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式以及对公共资源的管理,在此基础上,逐步引申到合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability) 、法治(rule of law)、回应(responsiveness) 、有效(effectiveness)[1]等治理特征要素的理论追问。从管理学角度,针对于单纯市场化与单纯国家化在处理限制垄断、提供公共产品、约束个人极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面所无法克服的自有缺陷,无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto optimum)和保障公民的政治利益、经济利益,鉴此,理论与实务界开始强调以新公共管理的治理机制理论设计以突破成本、公司管理、恶治、无序社会-国家-市场控制的要素性拘囿。从哲学角度,治理是人自由个性实现阶级性解放与超越的可能跨度,是人类由单纯政治解放真正走向人类解放的核心步骤,是主体权利的复苏与拯救,在“存在论”意义上是“此在”逐步超越“常人”,而真正直面存在意义的环节,是回归和建构古希腊理想、正义、秩序城邦而回复古典高尚政治德行与宁静和谐生活的全民性动员。

  

  但尽管如此,事实上的真实治理究竟是被作为一种单纯的政治修辞?还是被作为一种客观验证的政治事实而被运用呢?治理理论的完美性是否真的就逻辑自明地预示了治理实践的优良性?我们又应该如何看待基于对治理理论的偏好而可能导致的政府责任缺位、公共意见因多方征讨而可能形成的低效率运转与高成本投入、无中心化与权威性的合作如何形成软法规则与硬法规则实施与监督的统一、治理过程的程序烦琐性与突发事件公共治理的迅捷性如何妥协、对未来长期规划与目标清晰走向预定的茫然性(谁也没有能力独断规定)、实践中机构撤并却仍旧难以达成经费缩减的事实(因培育和管理非政府组织而大量设立了众多新组织与机构而始终难以撤消)等治理困惑?因此,治理本身是一把双刃剑,全球化时代的治理必须被赋予民族化与区域化特色,中国学界不可过分追求治理的教科书式统一特征,相反应给予治理更多的个性空间,在避免过分彩绘的同时建构起一个富有弹性的但相对稳定的中国治理共认框架。

  

  

  

  二、当前中国教育公共治理的探索:一个公共性研究体系的梳理

  

  分析当前中国教育公共治理研究,存有一个典型简单嫁接式的理论误区,即将政治学所热衷讨论的“治理”术语与中国目前所开展的诸项教育改革相互交叉并简单粉饰,并企图以中国语境下的“中国问题”为突破口,将治理同中国教育公平发展和结构转型相互链接,其背后的逻辑并没有真正超越理论的原先形态:技术层面上的教育民主化管理。理论界对教育公共治理探索整体尚处于起步阶段,诸多思考可能存有部分局限或者缺陷,这需要教育学界对教育视阈下的公共治理予以公共性地微观分析与批判。教育是公共事务的核心环节和关键要素,大部分国家都是将教育、医疗等列入本国政府最核心的公共事务领域之中,因此在现代化社会结构深层转型的背景下,探讨教育公共问题必然难以逾越教育公共治理的理论困惑:什么公共与什么治理?[2]何以运转与何以合法?前者回答教育公共治理本体意义上的内涵与特征,后者则回答教育公共治理结构层面上的机制运行与制度边界。中国教育公共治理与全球教育治理存在诸多异同,单纯移植或者搬用全球教育宏观层面上的教育治理套路只会导致中国教育公共治理实践中的失灵,因此中国教育公共治理存有一个属于自我设计规划的理论与实践建构体系。中国教育公共治理应该从公共性、治理性、机制性与合法性四个角度深入探讨,其中公共性主要厘清教育治理主体、过程、方式三者的非排他性,治理性则主要分析教育公共管理与政策制订、设计及实施、监督的非统治(管制)性,教育公共治理的运转机制则回答教育最大化分权限畴问题,而合法性则是从哲学与法理的角度突破分权限畴背后的认识逻辑障碍。同时,教育公共治理本质上作为一种协调各教育相关主体的权力运作方式,强调按照相应的权责比例共同达成对教育政策或教育制度的社会性回归[3],因此探索如何的权责比例也应该成为教育公共治理探索的重要制度内核,而权责比例背后的系统激励机制和权力监督关系则必须作为教育公共治理良性运行的奖惩保障而有赖于责任制、选择机制和透明化三大核心原则的贯彻与落实。

  

  三、中国教育公共治理主体多元化:教育公共政策的威胁还是挑战?

  

  治理的核心逻辑之一在于强调公共事务处理中的主体权威性转型:政策的预定、设计、控制、操作、实施、监督、评估和升级由原始的威权型或者魅力型政府控制走向多元非政府组织、部门与政府因需求—供给交互式共渗而走向合作。政府和市场都各自在有限理性的实践结论中纷纷呼求以社会发展的“共主体性合力”以推动社会事业的稳定,治理能够形成效益最大化的稳定,但不能因此得出社会事业必然发展的逻辑结论,因为发展并非是治理的必然理性价值和工具价值。民族国家的政府之所以愿意主导和参与治理,一方面源于全球化治理的国际趋势,另一方面,与治理之工具实践所可能形成的社会与国家相对稳定是紧密相联的,因此治理于政府而言在很大程度上强调的是工具技术层面上的新管理手段。教育公共治理的主体多元化是指广义上的多中心社会群体或个人参与到教育公共政策、规划、制度、方案等制度化或非制度化教育公共事业的预控、设计、实施、监督与评估中来,并在多层结构性事务平台上扮演不同的角色,角色不存在中心与边缘的分野,而是职能与分工的分化,是主体性的共同参与。教育公共治理主体必须突破传统意义上的政府全盘操控,而在宏观层面上完成社会整体的文化改造与政治民主;在中观层面上完成教育第三部门(教育同业组织、教育行业管理组织、学术团体、社区组织、教育职业性利益团体等)、教育中介组织与教育媒件组织的理性培育;在微观层面上达成学校、教师、家长、学生以及社区之间的和谐统一。[4]

  

  中国治理主体多元化的深层转型是教育政治民主化的外在前提,其背后的政治哲学是草根浪漫主义构境中的公正与自由。那么,在凸显教育总体性公正与自由的基础上,教育公共政策之于治理主义下的主体多元化究竟面临着怎样的利弊?是威胁还是挑战?威胁源于多元主体的参与可能降低政府对于教育事业发展规划与调控的权威性,使政府在教育事务中的明晰性规划可能因多元社会教育利益集团的讨价还价而走向迷茫,教育决策的高成本与低效率致使教育出现“符码化”超真实发展,治理主体的多元可能导致教育发展的虚拟与“拟像”,为迎合与满足多元主体“意义性在场”的主体性需求而刻意在不同人为制造的差异序列符号中实现所谓的拟真化教育发展[5],学校已经逐步出现了符号化的态势[6]。而挑战源于多元治理主体的共同参与可以尽可能多得在相互妥协与理解中达成教育公共事务的透明化和认同性,形成公共事务执行的前合法性基础,而这对于传统政府单一控制教育体系,分配教育资源的整体治政方法论提出了机制运行上的挑战,某种程度上凸显了“去中心化、分延、去权威性、反官僚制”的后现代性特征,在后现代性特征的基础上,教育公共治理主体多元化的挑战还在于如何在“反官僚制、去中心化、去权威性”的基础上形成“效率与公正”、“自由与秩序”、“草根浪漫主义与技术专业治政”之间的和谐一致,如何达成教育治理现代性与后现代性内在特征与属性的融合,而特征与属性的融合是根本性的困难与障碍,而教育的符码拟真化发展威胁仅仅是教育治理内在特征与属性不融的外显症候,因此教育公共治理主体多元化之于传统教育公共政策是挑战大于威胁,政府需要面临解决的教育发展性困难比突破传统治政方法论和认识论拘囿,其压力要大的多。

  

  

  

  四、中国教育公共治理决策协商化:真实的公共性抑或公共性旗帜下的私利化?

  

  公共性是教育公共治理的内在意蕴,而治理的决策形成过程是多元主体之间的协商互动过程,协商民主构成了治理的本质内涵,协商化本身是一个利益博弈的过程,治理的最后结果必定是不同利益集团之间私利化的相互妥协,因此教育公共治理的公共性从来不排斥组织集团私利化的自然存在,相反,公共性之所以公共正在于各治理主体自觉、自愿和自由地将私利公开化协商与公平性处理。教育规划的设计和教育政策的制定依据是多元利益的平衡共叠和多数方的赞成以及少数方的弥补,因此对私利的尊重更应该是教育治理公共性之为公共性的显性标志,公共治理中的交互式协商实际上是对政府传统绝对管制的直接反叛与理性转型,多元教育主体能够以主体的身份参与共同的公共性事业之中,(点击此处阅读下一页)

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