崔博韬:从权利保障看“分权制衡”的宪法原则

选择字号:   本文共阅读 552 次 更新时间:2011-12-05 10:17:31

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崔博韬  

  

  一、分权制衡思想的历史演变

  

  分权制衡既是一种制度安排,又是一种政治思想。所谓分权,就是指国家权力从管理性质上分为立法权、司法权与行政权;而所谓制衡,即是指三种权力虽然分立,但又相互牵制和协调的制约关系。这种政治思想作为宪法原则而被运用,始于1789年正式生效的美国宪法,而这一思想本身,却由来已久。在漫漫历史进程中,经历了众多思想家反复的论证和求索,这一思想最终得以成熟化并付诸实践,成为现代意义宪法中的一条重要原则。

  古希腊著名哲学家与政治学家亚里士多德曾在《政治学》一书中提到,一切政体都有三个要素构成的基础,即议事机能、行政机能和审判机能。这是分权制衡思想的萌芽。此后这一思想经历了漫长的历史演进,慢慢走向成熟。

  17世纪,英国著名的政治理论家洛克在其著作《政府论》中首次阐发了近代意义的分权思想,提出立法权、行政权和联盟权三权分立。他主张立法权是国家最高权力,应由民选的议会行使,而行政权与联盟权处于次要的从属地位,归于国王,同时提出国王的行动必须受法律制约。洛克在论证分权制衡的重要性时强调“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”{1}这在当时具有很大的进步意义。然而,洛克的这种分权主张终归是资产阶级和封建主之间的妥协式分权,同时由于行政权与联盟权在实质上具有一致性,洛克的分权思想实际上是两权分立而不是正式意义上的三权分立,并没有司法权的分立。

  真正提出现代意义上的三权分立的人是法国著名思想家孟德斯鸠。孟德斯鸠对洛克思想中的不足之处加以改进,明确提出防止专制最好的办法就是分权,“从对事物的支配来看,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”{2},并且首次提出了司法独立的思想。孟德斯鸠主张立法权属于代议机关,行政权归国王,而司法权属于独立的审判法院,三种权力分立,并相互制衡。孟德斯鸠的分权理论对权力的划分更加明确和科学,这一理论推动着分权制衡理论日益趋向完备,并为其付诸实践,成为现代宪法的重要原则奠定了坚实的基础。

  真正把分权制衡的思想付诸实践的是以杰斐逊和汉密尔顿为首的联邦派,他们把“三权分立以制衡”的政治理论变成了政治现实,其所设计的美国的三权分立体制,是最典型也最理想化的三权分立体制,为后世提供了可资借鉴的宝贵财富。在将分权制衡的理论付诸实践的过程中,他们发展了这一理论,为制衡思想的发展做出了新的贡献:第一,联邦派以英国的政治现实为观察,提出要防止民选的议会权力过大。在民主制下,立法部门权力过大是最危险的,防止议会专权,就能有效遏止多数人的暴政,维护少数人的合法权利;第二,联邦派提出要防止行政权力的膨胀,控制总统的权力。这是防止独裁专制的有效措施。、

  分权制衡思想从其萌芽到成熟并最终付诸实践,成为现代国家的重要制度设计,经历了比较漫长的历史过程,其间众多思想家对其进行了有益的补充和修正,推动着这一理论的发展。经过了重要的几次历史演变之后,分权制衡的思想最终成为了现代宪法的一项重要原则,为人类政治体制的设计提供了宝贵的财富。

  

  二、分权制衡思想的逻辑起点

  

  一种体系化的政治思想,必然有其逻辑起点,分权制衡也不例外。专断是否必然导致暴政?国家权力是否必须由不同的人掌握?分权制衡理论的思想家们,尤其是其集大成者孟德斯鸠,在对以上问题做出肯定回答的时候,其逻辑起点是什么呢?

  分权制衡思想的逻辑起点在于对人的道德能力和人的本性的悲观判断。在谈到这一问题时,人们经常引用孟德斯鸠的一句名言:一切有权力的人都容易走向滥用权力,这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。谁能料想到,道德本身也需要界限{2}。正是出于这种人性本恶的假定,持有分权制衡思想的思想家们才对人的丑恶与自私的一面保持高度警惕,认为在诱惑与腐蚀面前,人是极易堕落的。

  正是由于“人性本恶”,所以想要构建能够保障人民权利的国家制度,就很难依靠对于人性的道德纯化,而要从外部对掌握权力的人进行足够的限制与约束,这一逻辑推导的最终结果就是孟德斯鸠的“以权力制约权力”的思想。正是出于人的天性使然,一切掌权者只要有机会就会有滥用权力的动机。因此,以获取政治权利与自由为现实诉求的人们,不能把人类对自身利益的希冀构筑在掌权者的自我或受外力强制的道德自律与完善上,只能把诉求的途径锁定在制度的安排与设计上,正如美国著名思想家潘恩所言,“与其大声疾呼反对国王的野心,还不如把呼声指向这些政府所推行的原则;与其谋求改造个别人,还不如把国民的智慧用于改造政府的体制”{3}。

  性恶论构成了分权制衡思想的逻辑起点。虽然关于人的本性是善是恶的问题有种种争论,然而在关系人们自身权利与命运的制度设计领域,我们不能理想化地企盼一位道德完人掌握权力。面对如此重大的问题,我们必须谨慎,以防止任何人利用权力作恶,危害大众利益。正是由于这种谨慎负责的考虑,分权制衡思想才会被运用到现实的国家体制设计中来,并成为现代宪法的重要原则。

  

  三、权力的特性

  

  前面我们已经讨论了分权制衡的逻辑起点,即“人性本恶”的理论假设,现在,在讨论分权制衡与权利保障之前,我们还要讨论一下权力的特性,以更加清晰地厘清分权制衡思想的内在逻辑,并以此为基础,探讨“分权制衡”的宪法原则与权利保障的关系。

  分权制衡的逻辑起点是对人类本性的悲观判断,而其进一步的展开则离不开权力的特性。借用美国著名政治学家亨廷顿对于权力的解读,权力是一种“影响或控制他人行为的力量”{4},这种力量不可避免地具备以下特性:首先,权力具有强制性,无论客体是否愿意接受,权力主体都能够将自身的意志强加在客体之上,对客体产生影响和控制;其次,权力具有自我膨胀性,权力本身具有扩大自身力量的特性,会在其运行过程中自我扩展,自我膨胀,这种膨胀往往会带来一些消极的结果;再次,权力具有主体利益性,权力是一种权力主体的利益以强制方式实现的手段,权力本身带有强烈的利益性色彩;最后,权力具有专属排他性,其对于自身所具有的力量具有专有性,排斥其他力量的同等存在。

  通过以上分析我们可以看出,权力是一种具有巨大的强制性与排他性,能够自我膨胀自我扩展并通过自身运行实现主体利益的力量。这种力量由于自身的特性无疑具有很强的诱惑性。从性恶论的前提出发,人类对于权力会产生难以抗拒的追求,而掌握权力的人则会不可避免地为一己私利而滥用权力。由于“人性本恶”,防止这种现象发生的道德教化途径难以取得很好的效果,那么,就只能从制度设计上来进行根治,这就要求设计出一种能够限制权力的体制,分权制衡理论便由此应运而生。

  

  四、“分权制衡”的宪法原则与权利保障

  

  权力的特性决定了其可能对公民自由和权利产生危害,但是,这种力量却不应被消灭,因为只有权力这种特殊的强大力量才能整合社会资源,维护社会秩序,保障公共利益,促进社会进步。那么,我们就必须设计一种制度,保证权力在维护和实现公共利益的轨道上运行,并防止其损害公民的权利与自由。孟德斯鸠曾经说过,“政治自由只有在温和的政体里存在。但是,它并不总是存在于政治上温和国家里,而是只有那里的国家权力不被滥用的时候才存在”{2},这说明政治权利与自由的存在是以权力不被滥用为先决条件的。权力制约的重要性便在此凸显了出来。分权制衡思想是人类在探索这一重大问题时所找寻到的有效答案,其在宪法领域的运用,则为保障公民权利与自由做出了巨大的贡献。

   “分权制衡”的宪法原则所要达到的作用是限制权力,其所要解决的问题是防止暴政、防止腐败和防止国家重大决策失误,而其最终目的,则是捍卫公民自由,实现权利保障。

   “分权制衡”宪法原则的思想精华是孟德斯鸠所言的“以权力限制权力”,是通过宪法这一根本性法律表现出来的有关权力制约的指导原则,其根本目的在于保障公民的权利与自由。人们希望通过这一宪法原则的落实,实现孟德斯鸠所言的“不强迫任何人去做法律所不强迫他做的事,也不阻止任何人去做法律所许可他做的事”的“良好政体”{2}。对应这一宪法原则所做出的最具典型意义的制度安排是三权分立体制,这一体制是以孟德斯鸠的思想为蓝本,进行一系列的探讨与修正并最终付诸实践产生的结果。

  在孟德斯鸠看来,任何国家的权力都必须进行合理的划分并使之相互独立与制衡,否则都有可能趋向腐化和专制,即使实行共和制的国家也不例外。在此基础上,孟德斯鸠对国家权力进行了合理划分,提出了立法权、司法权和行政权的分立与制衡。孟德斯鸠曾在论述三权分立时说道,“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手时,自由便不复存在了,因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律,并以暴虐的方式对他们行使这些法律。如果司法权同立法权合而为一,公民的生命和自由便会遭到专断的统治,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官会像压迫者那样横行霸道”{2},这从反面论证了权力分立制衡的极端重要性,论证了其在保障公民权利与自由方面的重要意义。

  落实“分权制衡”的宪法原则,其工具价值在于限制权力,防止权力滥用,而其最终价值关怀则在于保障公民的权利与自由。这一原则希望通过对权力的合理划分,使权力相互分立并相互制约,这种相互制约能够对现代国家中最为基本也是与公民权利与自由联系最为紧密的三种权力进行限制,防止其中的任何一种权力产生专断性的膨胀。这样,权力就受到有效的制约,不能被掌权者滥用以谋取私利,不能用来侵犯公民的生命安全、人身自由与合法权利,由此,公民的权利与自由得以得到充分有效的保障。

  

  五、“分权制衡”宪法原则的意义

  

  “分权制衡”的宪法原则是现代国家宪法中的最重要的原则之一,是保障公民权利与自由的必要条件。这一原则的落实有着三个方面的重要意义:

  1.有效防止权力滥用,保障了公民的权利和自由

  “分权制衡”的宪法原则将国家权力在执行层面进行合理划分,确立了立法权、司法权和行政权三大权力之间的分立,并分别由不同的人掌握,相互制约、相互监督,有效防止了权力的滥用,使得公民权利与自由得以在三种权力的平衡中得到有效的保护,在防止专制,防止公民权利与自由被践踏方面为各个国家提供了有效的借鉴。

  2.为民主提供了空间,推动了政治现代化进程

  “分权制衡”的宪法原则对于公民权利与自由的保障为民主提供了基本条件。公民的权利与自由,尤其是政治权利与自由,是民主产生的必要条件,三权分立对于权力过分膨胀的限制,又提供了一个相对宽松的民主政治环境,而民主政治下公民对于政治的监督,又进一步防止了权力的滥用,构成了对“分权制衡”宪法原则的有力补充,整个政治发展进入了一种良性循环。民主的实现还进一步优化了国家政治运行,对于遏制寻租,防止国家重大的决策失误产生了较大的积极作用,从而推动了国家政治的现代化。

  3.确立了法律至上的法治原则

  “分权制衡”作为国家的根本大法—宪法的基本原则被有效地推行,使得这一原则具有了法律上的刚性,排除了对于权力制约的随意性,真正做到了以权力制约权力,在法律上确立了权力的界限,规范了权力的使用范围,保障了法治的推行。在“分权制衡”的权力体系中,立法权被抬高到“国家旨意”,巩固了立法权的地位和法律至上的原则,这对于法治的实行也是有极大积极意义的。而法治的推行,无疑也将在保障公民权利与自由方面发挥重要的积极作用。

  

  结论

  

   “分权制衡”这一宪法原则是人类在国家政治领域建设方面的重要成果,是分权制衡思想在实践中产生的结晶,其对于防止权力滥用、规范政府行为、保障人民权利与自由、推进民主法治和政治现代化具有重要意义。

   “分权制衡”这一宪法原则和其所蕴含的政治思想是具有一定程度上的普遍意义的,其对于保障公民权利与自由发挥着重要作用。但是,我们也应看到,分权制衡的具体制度设计是因各个国家的国情而各有不同的,美国式的三权分立体制只是众多制度安排中较具有代表性的一种,各个国家在进行自身的制度设计时,一定要考虑到本国实际的特殊性,照搬照抄美国模式并不是一个明智之举。构建有中国特色的制度体系,才是我国在国家政治制度建设上的正途。

  这一宪法原则向我们昭示了一条不变的真理:能够防止权力的异化和滥用的只有权力本身。进人21世纪,中国的政治现代化进程进一步加快,政治文明建设取得了可喜的成果,但是,我们依旧在政治建设领域面临着这样一个问题:如何防止权力的滥用?关于这个问题的答案,我们无疑要从分权制衡的思想和理论中去找寻。如何进一步落实“分权制衡”的宪法原则,如何进一步完善分权制衡的制度设计,如何进一步保障公民的权利和自由,将会是中国政治现代化中面临的一个重要问题。

  

  注释:

  {1}[英]洛克.政府论•下篇[M].商务印书馆,1964.

  {2}[法]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆,1959.

  {3}[美]潘恩.潘恩选集[C].商务印书馆,1981.

  {4}[美]亨廷顿变革社会中的政治秩序[M].华夏出版社,1998.

  

  作者简介:崔博韬,北京大学政府管理学院。

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本文责编:jiangxl
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文章来源:《河北法学》2010年第4期

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