秦前红:中国地方人大常委会制度的运行实践及其问题

选择字号:   本文共阅读 1234 次 更新时间:2011-11-21 15:23:49

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  (在香港大学的演讲稿)

  

  尊敬的陈弘毅教授、傅华伶教授,各位朋友:

  真诚地感谢你们提供给我这样一个演讲的机会。我今天演讲的题目是:中国地方人大常委会的运行实践及其问题,主要是结合我本人担任武汉市人大常委会委员的工作实践,向大家介绍一下中国地方人大常委会的运行情况,然后也提出一些宪政层面的问题供大家一起思考。近年来,我一有机会就吁请我所接触的学者专家关注地方人大的运作实践与制度建设问题。记得我曾经对哥仑比亚大学中国法律研究中心的李本教授讲过,仅仅从司法的角度来研究中国的法制发展,就会犯西方法制取向局限的错误。

  当下的中国政府和中国执政党有一种把各种民主诉求、新兴力量的声音体制化的努力,力图消解新兴阶层、新兴团体对现有体制的冲击,同时注意发挥专业人士在决策中的作用,避免过去那种因决策不当给社会造成的巨大损失,以及对执政党合法性的严重冲击。2002年全国人大常委会吸纳以著名中青年法学专家信春鹰为代表的18名专职常委,以及我本人被吸纳进所在省会城市的人大常委会,应该都是此种思维的一种产物。

  中国人民代表大会制度的设立,既是对革命时期各种制度安排型式承继的结果,也是因特定历史原因对前苏联政体模式的一种效仿。其目标在于表征人民当家作主和满足执政党对国家、社会生活的全面领导。在县级以上的地方各级人民代表大会设立人大常委会,始自于1978年中国执政党的十一届三中全会之后,其设立初衷在于使民主制度的运行常规化、效能化,避免“文革”那样的悲剧重演,使地方人大成为一个名副其实的机构。

  按照中国宪法和地方人大组织法的规定,地方人大常委会的人数因所在区域的人口基数不同而有所不同,一般是几十人到一百人左右。武汉市人大常委会现有常委42人。其人员组成大概有几种:一类是从所谓“党政一线”退下来的官员,不宜安排和不能安排在其他部门工作的;一类是8个民主党派在武汉地区的主要负责人或代表;一类是工青团妇的代表;还有少数像我这样的所谓“专业人士”。其中执政党党员约占百分之六十左右。按照宪政理论,代议民主是要通过会议的形式来实现其功能的,有人形象地说“民主就是开会”。武汉市人大常委会一般两个月召开一次会议,会期平均为两天。特殊情况下因会议议程较多,也可能安排为两天半。会议采取全委会与小组会议的形式交叉进行。我本人因同时还兼任法制委员会这一专门委员会的委员,故参加会议的频度更高。加上每年例行的代表视察和信访接待工作,事务还是较为繁多。常委会的专职委员可以享受正局级待遇,而像我这样的兼职委员几乎没有任何物质待遇,而本职工作的各项考核指标一项也不能拉下,因此要卓有成效地干好常委的工作,必定要付出许多心力和物力的成本。我个人认为在兼职委员这项制度的完善中,当务之急是要要解决一个工作激励问题,否则其运行实效会悖立于安排预期。

  地方人大常委会的职权依照宪法和地方人大组织法的规定有十四项之多,归纳起来就是立法权、决定权、监督权、任免权四种。

  中国实行的是统一的分层次的立法体制,全国人大及其常委会行使国家立法权,地方人大及其常委会行使地方立法权,前者是源权,它派生出其他立法权(流权)。宪法原先仅规定省级人大及其常委会有制定地方性立法的权力,2001年全国人大制定的立法法把地方性法规制定的主体扩及到较大的市,以宪法性法律改变宪法典关于立法权限的配置,因为没有专门性的合宪性审查制度和持续运行的宪法解释制度,造成中国当下的法制发展过程中,此类问题越来越多,对法制的统一产生巨大的不利。

  当前中国的地方立法出现了一种“盛产”的现象,仅仅我所在的武汉市人大常委会近几年来年均要制定或修改法律性文件十多部之多,但在这表面的“立法繁荣”背后,却是问题丛生,这表现在1.中央地方的立法权限划分不清,中央通过严格区划、严格权限以及政策调控,使得中央与地方的关系中央总是处于主导地位,中央还通过财政扶持、转移支付、重大项目安排以及公共职能的分配,不断蚕食地方的权力空间,而地方则以所谓“试验性立法”“先行立法”的名义实行利益抢滩,固化地方利益。由于缺乏违宪审查机构作为宪法的守护者来裁判双方的权限争议,致使双方的严重分歧有时不得不借助政治化的手段来处理;2.利益部门化地方化倾向严重,通过地方立法分割国内市场,设置贸易壁垒,破坏竞争环境,成了地方政府越来越频繁使用的手段,同时由于地方性立法草案主要由部门起草,而常委会中实际主导立法进程的专门委员会成员,又与相关部门有千丝万缕的联系,造成地方性法规不适当地强化部门利益,争处罚权、许可权和收费权,轻视部门应承担的义务和责任。表现部门利益的法案能够轻易过关,而真正体现公共利益的法案不要说通过,就是连列入立法规划都十分困难。比如湖北号称千湖之省,但却因利益纠葛无法通过一个湖泊管理条例;3.立法粗糙,缺乏地方特色。为了所谓建立“立法”体系的目的,照抄照搬上位法,浪费立法资源,贪大求全,繁法扰民;4.地方人大、地方人大常委会、地方政府法制部门之间纠缠不清,人大的立法权限被空洞化。湖北省近五年制定了四十多部地方性法规,但仅有三部产自人大,其他都是常委会的“杰作”。

  决定权是宪法、法律赋予地方人大及其常委会讨论决定本行政区域重大事项的权力。该项权力制度设立的目标除了要体现人民当家作主的权利、发挥人大制度兼具民主和效率的优势、调动地方的积极性之外,还要体现和保证执政党对国家事务的领导,即要把党关于国家重大事务的主张,经过法定程序变成国家意志。但此种目标的设定可能演变出两种不同的实践途径。一种是重在强调党对国家事务的领导,人大的决定意志不能脱离党的意志;一种是强调“关系国家和人民的大事,光是党内决定不行,还要同人民商量,要通过国家形式”〉(彭真语)

  什么是“重大事项”在实践中一直是一个争论不清又没有可操作性的问题。近来有些地方人大为了解决上述界定模糊、不易操作的问题,力图采用规范性文件来将其具体化。比如1999年湖北省人大常委会就通过了《湖北省人大常委会讨论、决定重大事项的决定》,按照法定性、国家性、重大性三个标准,分三个层次界定重大事项的范围。.

  1.第一个层次——议而必决的重大事项。指宪法、法律规定应当提请人大常委会讨论决定的事项,包括:本级人民政府对国民经济和社会发展计划、预算的变更;撤销本级人民政府不适当的命令和决定;撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议、决定;城市总体规划及其重大变更;授予荣誉公民、荣誉市民等地方荣誉称号;在本级人大闭会期间,决定是否许可、逮捕或者审判涉嫌刑事犯罪的本级人大代表,是否许可对本级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施;人民检察院检察长不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的重大案件和其他重大问题;人民代表大会换届选举中的有关重大事项;人大授权审议、决定的事项;法律、法规规定的其他事项。

  2.第二个层次——议而可决的事项。依照法律确定的原则精神,应当向人大常委会报告,经过人大常委会讨论提出意见、建议,必要时也可以作出决定的重大事项。包括:贯彻实施宪法、法律、法规以及执行上级人民代表大会及其常委会决议、决定的情况;预算执行情况;预算外资金年度收支及使用情况;预算执行和其他财政收支的审计工作报告;人口、资源和环境保护,以及科技、教育等社会事业发展规划及重大措施;年度国民经济和社会发展计划中的重点建设项目以及其他对社会经济发展产生重大影响的建设项目的实施情况;人民群众普遍关心的重大改革措施;自然灾害和重大事故的处理情况;人大常委会有关机构受理申诉、控告、检举的情况;办理本级人大议案和人大代表建议、批评、意见的情况;与外国缔结友好关系情况;人民政府、人民法院、人民检察院需要提请本级人大常委会讨论决定的事项;人大常委会认为需要报告的其他事项。

  3.第三个层次——议而不决的事项。依照法律确定的原则精神,应当向常委会报告,由人大常委会讨论、提出意见、建议,但并不能做出决定的事项,包括:行政区域划分、变更;人民政府的机构设立、增加、减少或者合并。这两项按照宪法和有关法律的规定,都属于国务院的管辖职权,不能按照全国人大的职权随意类推。

  地方人大常委会行使决定权的形式通常有“决议”和“决定”两种,前者是带有实体规定性、行为规范性的法律文件,后者是带有批准、宣告、确认、表态、号召性的法律文件,它一般更多地体现出程序性的特点。

  地方人大常委会的决定权与执政党地方党委的决定权在实践中一直存在着某种紧张关系,其原因是多方面的,但最深层的原因:执政党既要通过对地方重大事务的控制和关注来保持其在地方政治、社会生活中的全面影响力,又要避免因直接卷入具体国家事务的管理而失去相对的超然性,没有了超然性执政党便成为了国家权力的“当事人”,其领导的合法性便会受到责难。解决上述难题的方式无非是三种:其一,执政党彻底退出地方事务决定的领域,而像西方政党地方组织那样成为一个仅仅服务于选举的公法人团体;其二,执政党彻底融入地方国家权力机关,将执政党的决定权与地方国家权力机关的决定权合二为一;其三,按照一定原则来界分两者的权限范围和行使程序,使二者保持一种“若即若离”的关系。中国当下地方政制的安排似乎遵循了第三种思路,并采行了许多具体操作办法,如制度上规定地方党委要尊重和支持地方国家权力机关行使决定权,地方党委应主要致力于政治原则、政治方向的领导,应该提交地方国家权力机关决定的事务必须提交,而不能直接发号施令,付诸执行,也不能越过权力机关提交执行机关决定,或与行政机关联合决定;地方党委要重视地方国家权力机关的决定权,认真履行事前“原则批准”的职责。《中共中央关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》要求:“各级人民代表大会及其常委会作出的政策性的决议、决定,党内事前要通过同级党委的批准”;制度上安排地方党委书记兼任同级人大常委会的主任,把握决定重大事项的方向;要求各级党组织和党员个人模范遵守和执行地方国家权力机关的决定等等。但上述制度安排并不能消解两个决定权之间的紧张关系,其原因在于:

  第一,权限的范围是动态变化的,理论上公平解决权限争议应该引入第三方“裁判”,如以定期选举来让选民来评判双方的政策争议,或让司法机构来裁决双方的权限纠纷,但中国的政治体制决定了执政党既是“当事方”又是“裁判方”的局面,同时执政党又是决定的享有者而非具体执行者的角色,造成两种决定权之间的紧张关系无法很好消解;

  第二,党委权力缺乏法定边界,使决定权的正确行使寄望于党组织及其领导者的质素,从而产生许多不确定性;

  第三,党委书记兼任同级常委会主任的好处是提高人大作为决策者的政治权威,实现了党的决定权与人大决定权的制度性衔接,但其可能的弊端在于:党委书记若“身在曹营心在汉”,人大常委会工作起来会瞻前顾后,畏手畏脚;党委书记直接成为常委会的一员,会使党委与行政原有领导与被领导线形关系变成领导与被领导、决定与执行、监督与执行的多维关系,增加行政工作的变量,并易使其无所适从;党委书记成为人大主任,使原先理论上存在的人大对政党监督的制度空间进一步缩窄。

  监督权是国家权力机关的一项基本职权,从学理上归纳而言之,地方人大常委会的权力其实就是决策权和监督权两种。中国的监督立法从1985年在六届全国人大三次会议上代表提出议案起,到今年全国人大常委会会议终获通过,其间经过17年酝酿,12年起草,21年讨论,可谓千呼万唤始出来,由此看来中国宪法学人是最有耐心和最有历史的沧桑感的。

  从严格的意义来讲,监督权的主体应该是地方各级人大及其常委会。因为从性质和功能实施的角度来说,人大及其常委会实行以合议制为特征的民主集中制,集体行使职权。而且只有人大及其常委会才拥有知情权、审议权、处理权在内的完整意义上的监督权。国家权力机关的单独组成人员和有关工作机构虽然可以采取“调查”“审议”等监督形式,但不能采取“撤销”、“罢免”等形式,所以他们不是监督主体。但人大常委会的组成人员和工作机构又可参加特定问题调查、质询案的提出等监督权能的行使,他们在此类法律关系的地位值得理论上进一步探究。

  人大常委会监督的范围分为法律监督和工作监督两种。所谓法律监督,就是监督本级“一府两院”和其他有关对象遵守和执行宪法、法律和法规的情况。(点击此处阅读下一页)

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