秦前红:中国公民的社会权保障与行政规制

选择字号:   本文共阅读 669 次 更新时间:2011-11-21 15:19:23

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秦前红 (进入专栏)  

  

  

  

  

  二、房地产税收政策、征税权和纳税人的权利

  

  “国八条”和“京十五条”最受关注的是限购措施,但是其对各级政府及其职能部门的授权远不止限购这么简单,税收征管也是极为严厉的调控手段。从本质上讲,征税权与公民的财产权形成正面冲突,对于税收的正当性论证需要经过严格的步骤、审慎的理由。然而我们可以发现,“京十五条”授权财政部门、税务部门和住建部门在一定条件下调整房产交易计税价格、或者提高土地增值税预征率,这种过于随意的、过于低层级的和不可控的税收授权方式让人不寒而栗。

  税收与国家这种政治形态一样古老,而宪政的历史就是将税收控制在法治框架内的历史。1215年的英国大宪章的核心条款就是约束国王的征税权,北美独立战争的根本原因乃是宗主国对于殖民地人民日甚一日的税赋压榨,可见人民群众自古就对税收很在意,而那些专制君主或暴政体制也常常在税赋问题上“阴沟翻船”。正因为税收无小事,所以当今世界各国普遍将征税权以及对该权力的限制以明白的文字规定在宪法当中,作为公民财产权的最高屏障。中国宪法第13条规定了公民的私有财产不可侵犯,更指明“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。也就是说,对公民私有财产的征收必须以“法律”——即全国人大或全国人大常委会以正式立法程序制定颁布的法律——来规定。不仅如此,中国立法法第8条也规定了税收制度属于“只能制定法律”的事项。根据法律保留原则,在应当由法律作出规定但是法律尚未正式“涉足”的“空白地带”也不允许低层级规范任意作出规定。黄茂荣教授认为,“税捐之课征必然介入人民之基本权利,所以,课征应经人民之同意。而人民之同意在民主宪政体制下以法律的形式表示之。”[7]于是有所谓“税捐法定主义”,当下一般称之为税收法定主义。[8]房地产交易税和土地增值税都是数额极大、牵涉面极广的税种,应当严格秉承税收法定主义的原则,无法律授权不得随意创设税种或纳税义务人、不得随意调整税基或税率(尤其是对于公民私有财产不利的调整)、不得以明显加重义务人负担的方式实施征收。

  

  毫无疑问,“国八条”作为国务院办公厅发布的“文件”,在位阶上距离狭义的法律较远,也不具备行政法规的形式要求,如果从广义的行政法渊源的角度看,顶多构成“规范性文件”。规范性文件并非没有法律效力,相反,在当下中国的法制格局中仍然发挥着实质性的规制作用。但是需要存疑的是,此规范性文件是否获得了法律的授权?进而,在运用法律之授权的过程中是否存在滥用或恣意?

  中国的税收立法总体上呈现出一种“以行政法规为主、以法律为辅”的格局,这与国际上的普遍做法有相当大的差距。可以说,从宪法的角度来证立当下多如牛毛的有关税收的行政法规范是一个很难的题目。宪法确实在第56条规定了公民的纳税义务,但是其措辞是“依照法律纳税的义务”。此处对于国家自身设定了宪法性的限制——即税收法定主义。这一限定的强度至少不会弱于公民纳税义务的强度,或者说宪法条款已经将税收法定主义嵌入到税收征管体制当中。显然,在宪法不太可能以冗长的篇幅规定具体的税收细则的情况下,“从宪法到税收法律”的一级授权是最符合宪政精神和税收法定主义的。如果依此类推,则从税收法律到行政法规是二级授权,而从行政法规再到国务院的规范性文件则是更次级的授权操作,就好像在市场中被转手多次的残损货品。“国八条”代替全国人大的法律来提高房地产交易双方的交易成本,也即限制了公民财产权,乃是运用正当性极差的“残损公权力”来限制价值位序极高的公民基本权利。

  “国八条”和“京十五条”在税收法治主义方面的最大问题恐怕是超越了授权。所谓“对个人购买住房不满5年转手交易的,统一按其销售收入全额征税”即实质上规定了房产交易税的计算基准,实质性地行使了税收的创设权,而不仅仅是执行意义上征收权。我国税收征收管理法第28条规定,“税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款”,可见国务院办公厅实际上没有权力以规范性文件的形式对税务部门发布具有普遍约束力的指令。就国务院办公厅而言,其职责主要是在秘书长领导下处理国务院日常工作,即便国务院本身有权通过颁布行政法规对税收事宜进行实质性调整,办公厅作为执行机构也无权改变某项既定税收项目的税基或税率。可以说,目前的房地产调控文件已经违反了宪法、立法法、税收管理法等一系列有关税收制度的法律法规。

  

  三、身份歧视和法律上的平等保护

  

  中国宪法规定了公民在法律面前一律平等,其直接推论就是国家不能通过法律或其他规范来创设和执行“不平等”。“国八条”和“京十五条”以户籍作为划分标准在公民之间进行了歧视性的对待,违反了宪法所确认的平等原则。

  公共政策当然不可能做到绝对的平等,社会也无时无刻不在进行着各种类型的划分,例如妇女在某些方面获得的法律上的优待或者少数名族所享受的某些优惠。也就是说,一定程度的不平等的政府措施可以被更强有力的理由所证立,于是我们关注的重点可以进一步转向对于那些“理由”的审查。就北京而言,户籍居民在购买房屋方面获得比非户籍居民更多的自由究竟是凭借着什么理由呢?

  可能的答桉之一是,北京户籍居民在住房方面所享有的条件明显地低于外地来京的非户籍居民,因此需要某种“积极行动(affirmative action)”来进行“纠偏”, [9]使得本地人与外地人在最基本的发展机会上实现平等。于是需要进一步论证的就是,北京市户籍居民作为一个整体确实在住房条件上低于非户籍居民。本文尚缺乏精确的统计数据来检验这一点,但是包括外来务工人员、大学毕业生以及众多北漂人士在内的非户籍人口显然在住房条件上处于弱势地位。同时,通过政府行为提升某一群体的实质福利来实现平等和通过压制另一群体的获取福利的权利来实现平等也存在本质区别。“京十五条”实际上剥夺了一部分有能力在北京购房的非户籍居民的权利,同时又并没有改善某些原本就买不起房的户籍居民的状况,这在常识上也是说不通的。

  可能的答桉之二是,外地来京人员增加了北京的资源压力,抬高了本地人的生活成本,甚至抢了本地人的“饭碗”,因此对于外地人购房权利的限制可以从整体上引导北京市实有人口回归至一个“合理”的水平。这种貌似“先到先得”的逻辑是与国家尊重和保护人权的职责是不相符的。北京是全国人民的北京,而不仅仅是当前北京市户籍居民的北京。由于北京的首都地位和我国特殊的政治体制,北京集中了非常多的资源,相应地减少了不在北京生活的人的发展机会和福利,因此北京所拥有的优越的发展机会应当面向全国开放。我国宪法虽然没有规定迁徙权,但是改革开放以来的实践已经证明了该项权利的存在,至少可以从宪法的人权条款推出来。另外,追求幸福生活的权利也是人权的应有之义,而对于幸福的判断从道义上讲是归属个人的,国家不能代替公民作出是否应当去北京的决定,除非人被当作手段而不是目的。

  需要强调的是,平等保护的第一要义仍然是形式平等,即法律所承认的资格上的平等和在提供法律保护方面的平等,而不是结果的平等。房地产调控政策指向商品房市场,因此更应该恪守政府权力的边界,这与政府运用财政资金投资兴建保障性住房和公租房有实质区别。“国八条”和“京十五条”以户籍为标准限制购房的权利有违政府的本分,也违背了宪法中法律面前人人平等的规定,因此是违宪的。

  

  四、结语:我们应如何理解政府的法治义务与经济职能

  

  行政规制在中国不是新鲜的事物,本轮房地产市场调控的直接导因是房价暴涨,但是深层原因仍然是我们对于政府的经济职能的固有观念。这种观念将政府与宏观经济的良好表现在道义层面上紧紧地绑在一起,常常使我们不假思索地接受政府权力对自由市场的不当干预。然而宏观经济指标终究不具有第一性的伦理价值,无论是大政府主义、还是福利国家主义,都是为了达至更普遍的社会公平和人权保障。若政府在履行经济职能的时候减损了公民的基本权利,则有必要回归宪政原则下来重新审视政府的恰当角色及其权力的合理边界。

  经济职能的确是现时代政府的基本职能之一,但是我们需要牢记的是,该职能在本质上属于“矫正意义”上的职能,而不是“本源意义”上的职能。根据宪法的基本原理,政府的最基本职能在于提供并维护一套法治的社会秩序,即公开的、稳定的、公正的、可预期的规则体系。并且,政府自身守法乃是这一法治秩序成功的关键。“国八条”和“京十五条”对于公民的财产权、交易自由权、平等权都造成了严重的侵犯,可见法治主义与政府经济职能之间的冲突乃是长期的现象,值得中国人深思和检讨

  

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  [1] 蔡维音着:《社会国之法理基础》,正典文化出版公司,第32页。

  [2] 参见:彭真《关于中华人民共和国宪法修改草桉的说明》,载于《宪法学资料选编》,中央广播电视大学出版社1985年7月版。

  [3] 毛泽东:《关于中华人民共和国宪法草桉》,载于《宪法学资料选编》,中央广播电视大学出版社1985年7月版。

  [4] “五保”是“保吃、保住、保医、保穿、保葬(保教)的总称”,作者注。

  [5] 戴雪:《英宪精义》,雷宾南(译),中国法制出版社2001年版,第249页

  [6] http://bj.fangqq.com/news/yao_wen/2011/0225/98879.html 限购令后,北漂幸福指数还剩多少

  [7] 黄茂荣:《税捐法定主义(上)》,《植根杂志》第20卷第4期

  [8] 刘剑文:《税收法治 构建法治社会的突破口》,《法学杂志》第24卷第3期(2003)

  [9] “积极行动”一词源自美国,是指20世纪60年代美国政府对少数种族和妇女在工作、入学和获得其他社会福利方面直接或间接予以优惠待遇的一系列法律和政策。参见邱小平:《法律的平等保护——美国宪法第十四修正桉第一款研究》,北京大学出版社,2005年版,第319页。

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