许崇德:香港特别行政区行政长官的法律地位

选择字号:   本文共阅读 814 次 更新时间:2011-11-18 10:02:41

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许崇德 (进入专栏)  

  

  今年7月1日,我国政府已恢复对香港行使主权,这是全国人民无比欢庆的喜事。香港回归祖国之日,届时成立香港特别行政区。根据“一国两制”原则,依法实行港人治港、高度自治。去年12月,在特别行政区成立的筹备过程中,香港特区第一任行政长官已经按照1990年4月4日七届人大第三次会议通过的有关决定,由推选委员会选举产生,并经中央人民政府予以任命。1997年2月1日,全国人大香港特别行政区筹备委员会第八次全体会议作出决定,明确香港特区第一任行政长官在1997年6月30日之前开展工作。据此,行政长官已在实际生活中发挥其应有的作用。本文拟就香港特别行政区行政长官的法律地位问题,作一些粗浅的论述。

  

  经民主方式产生  

  

  行政长官的产生标志着香港民主的真正开始。在英国统治香港一个半世纪的漫长岁月里,香港并无民主可言。香港居民中的中国籍公民约占整个香港总人口的98%,他们是香港社会发展的动力,是物质财富与精神财富的创造者,但是他们却处于被统治的地位。按照英国法律,他们都是英王陛下的臣民,是英国的属土公民即二等公民。总督是香港的最高统治者。历届总督都是作为英王的代表由英国政府派来。港英政府的主要官员也都是英籍人士。英国政府派什么人来统治香港,出任总督,从来不咨询香港人的意见,更谈不上像现在的行政长官那样,由香港居民在当地选举产生了。因此,所谓民主,所谓香港居民当家作主,过去在香港是不存在的。

  香港特区基本法规定,行政长官应由香港居民中的中国公民担任,在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。实施了这个规定,才意味着香港开始有了真正的民主。今日之行政长官当然不能和昔日的港督同日而语。两者的根本性质是截然不同的。末代港督彭定康在其撤离香港之前口口声声称特区行政长官是他的“继承人”,这是十分荒谬的。

  香港特区第一任行政长官由一个400名香港各界居民的代表所组成的推选委员会通过民主的方式选举产生。第二任行政长官则将由800名香港各界居民的代表所组成的选举委员会以民主方式选举产生。虽然它仍属间接选举,但其民主性已有所扩大。基本法规定,2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改,则可以依照法定程序加以改变,以便最终达到由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。这是从香港的实际情况出发,并符合循序渐进地发展民主的原则要求的。

  

  香港特别行政区首长  

  

  行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特区,对中央人民政府负责,同时对香港特别行政区负责。从香港特区的整个政权体制来看,行政长官实际处于最高的地位。

  香港特区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。中国收回香港并恢复对香港行使主权后,即授予香港特区以高度自治权。香港实行高度自治既然来源于中央(通过基本法)的授权,因此,必须有人受命于中央,负责在香港执行基本法以及适用于香港特区的其他法律,并负责执行中央人民政府对香港发出的有关指令。这样的人就是香港特别行政区行政长官。基本法规定,行政长官在当地产生,“由中央人民政府任命”。有人认为这个任命只是一种程序,是形式上的。此类认识不正确。任命,不纯属形式,而是实质性的。它意味着通过任命这个程序,中央把有关香港的事务,交托给了行政长官。所以基本法规定行政长官“代表香港特别行政区”、“对中央人民政府负责”。(当然,在处理根据基本法规定的某些对外事务时,也需要行政长官来代表香港特别行政区)。另一方面,行政长官既然在当地选举产生,它意味着受到当地居民的推举和信任,因此,行政长官的一切工作也要“对香港特别行政区负责”。这是毋庸赘言的。

  既然行政长官受命于中央,受权负责香港特区高度自治的实现。所以行政长官有必要居于崇高的地位。

  第一,基本法规定,行政长官“领导香港特别行政区政府”。行政长官是香港特别行政区首长,同时又是特区政府的首长。根据基本法的这个规定,香港特区的行政机关就被置于行政长官的直接领导之下了。行政长官领导政府执行特区法律和中央的有关指令;有权决定政策,发布命令;有权提名特区的主要官员报中央人民政府任命;有权任免政府公职人员;有权处理基本法规定的各项对外事务;处理请愿、申诉事项;并有权赦免或减轻刑事罪犯的刑罚,等。

  第二,行政长官对立法机关有一定的影响作用。这表现为:1.香港特区立法会通过的法律、财政预算须经行政长官签署,法律经行政长官签署、公布,才能生效。2.行政长官对于立法会通过的法案有相对否决权。3.行政长官有权依法解散立法会,但行政长官在一届任期内解散立法会只限一次。4.必要时有权要求立法会主席召开立法会紧急会议。5.立法会议员在向立法会提出涉及政府政策的法案之前,必须得到行政长官的书面同意。6.行政长官根据安全和重大公共利益的考虑,有权决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据。7.行政长官批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议;此外,立法会如果拒绝批准政府提出的财政预算案,行政长官可向立法会申请临时拨款;如果由于立法会已被解散而不能批准拨款,行政长官可以在选出新的立法会之前的一段时期内,按上一年度开支标准批准临时短期拨款。

  第三,香港特区实行司法独立原则。但根据基本法的规定,香港特别行政区法院的法官由行政长官根据独立委员会的推荐予以任免;终审法院的法官和高等法院首席法官在任免前,还须由行政长官征得立法会的同意。另外,香港特别行政区法院在审理案件中如遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该问题发出的证明文件。此类文件对法院有约束力。而法院对国防、外交等国家行为是没有管辖权的。

  上述三方面表明了行政长官所处地位的重要性。

  

  “行政主导”体制中的行政长官  

  

  香港特区的政治体制既不保留过去的总督集权制,也不采用西方国家的“三权分立”体制,同时又不实行国内普遍实行的人民代表大会制度。基本法根据“一国两制”、港人治港、高度自治、繁荣发展的原则,特为香港特别行政区设计了一套适合香港具体实际情况的政治体制,那就是:行政主导,司法独立,行政与立法既互相制约又互相配合的独特的政治体制。

  行政主导的表现除了前面已经述及的行政长官的优越地位以外,还有下列三方面的表现:

  第一,行政机关参与立法过程。这就是说,法律草案主要由政府拟订并向立法会提出;财政预算草案亦由政府编制并提出。行政长官如果认为立法会通过的法案不符合香港特区的整体利益者,有权在3个月内将该法案退回立法会要求重议。

  第二,基本法规定,立法会主席在决定议程时,“政府提出的议案须优先列入议程”。

  第三,行政长官如果拒绝签署立法会再次通过的法案,或者立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官有权在征询行政会议的意见后解散立法会。

  行政主导,从另一个角度看,也就是行政对立法的制约。但行政与立法是相互制约的关系。所以在行政为主导的前提下,也还有立法对行政制约的一面。这表现为:1.立法会听取、辩论行政长官的施政报告,有权对政府工作提出质询;2.行政长官发回立法会重议的法律案,如经立法会以2/3的多数议员再次通过,而行政长官又不解散立法会,则行政长官对该法案必须签署;3.行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会,而重选的立法会仍以全体议员2/3多数通过所争议的原案时,则行政长官必须签署。如果仍拒绝签署,则行政长官必须辞职;4.因立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案而被解散,但重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案,则行政长官必须辞职;5.立法会全体议员的1/4联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而未辞职,经立法会通过成立调查委员会进行调查。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体2/3议员的多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。

  根据基本法的精神,香港特区行政与立法之间既相互制约,又相互配合。而配合应是主要的,以求得各机关合作共事,减少掣肘,提高效率,确保香港的稳定繁荣。欲达到相互配合,和谐合作,有赖于在实际工作过程中多沟通、多协商。至于在制度方面,基本法也作了若干规定。例如明确规定在行政会议的成员中,应有一部分立法会议员,以利于行政与立法之间增加了解,及时沟通。又例如,基本法规定:政府应委派官员列席立法会并代表政府发言。这里的立法意图也在于增强二者之间的沟通,以便列席立法会会议的官员及时回答问题,并对政府政策作适当的说明,争取立法议员的理解。等等。

  香港特别行政区行政长官在政治上具有两重身份。其一,行政长官是香港特别行政区的首长;其二,行政长官又是特区政府(行政机关)的首长即行政首脑。法律地位的崇高和职务的至关重要性向行政长官的人选提出严格的要求:作为行政长官,不仅应具爱祖国,爱香港,忠于基本法,忠于人民的优良品德,而且应是具有高度智慧与才能以及丰富学识和管理经验的人。香港是一个高度现代化的国际性城市,又由于历史的原因以及其它种种原因,社会环境错综复杂,各类问题纷至沓来。所以,实行行政主导,建立强有力的政府,以保障香港特区安定有序,繁荣日上,是十分必要的。基本法规定,香港特区设行政会议作为协助行政长官决策的机构。这无论从发挥集体智能以匡行政长官个人才干的局限,或者从防止个人专断以增大行政决策的民主性来看,都可称是一种好的制度。

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文章来源:《法学杂志》1997年04期

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