刘涛:六十年中国乡村治理逻辑的嬗变

选择字号:   本文共阅读 1390 次 更新时间:2011-11-17 20:25:23

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刘涛  

  

  乡村治理是整个国家治理体系的一部分,建国六十年来,乡村治理一直服从于现代国家建设的需要,无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源,正是源于农村的这种“无私”,使得中国的整个现代性体系得以建构成功。

  乡村治理是整个国家治理体系的一部分,建国六十年来,乡村治理一直服从于现代国家建设的需要,无论是国家工业化还是城市化都在不断提取农村资源,正是源于农村的这种“无私”,使得中国的整个现代性体系得以建构成功。当时农村的这种牺牲,也使城乡二元结构得以形成,由此造成的农村落后、城乡差异的现实成为制约中国整体发展的一个重要因素。因此,进入二十一世纪以来,国家实行了积极的农村发展计划,甚至取消了“皇粮国税”,以推进农村的发展,乡村治理的逻辑发生了转变。这一方面说明乡村与整个国家治理的关系密切;另一方面国家的战略目标发生转移,实现农村社会的转型成为中国崛起的重要环节。

  

  一、乡村治理中“政社合一”的国家主导模式

  

  新中国成立以后,农村实行了“三级所有、队为基础”的人民公社权力体系,国家通过各种手段占据了大部分社会领域。 [1]随着合作化、集体化运动,国家与乡村社会的关系发生了巨大变化,国家在制度上进一步巩固了对乡村社会的强力整合与控制。这一时期村庄的组织基本上是由国家“嵌入”的,农民直接处于国家政权的严密控制之中,这种控制表现出较强的政治“全能主义”倾向,这一政治全能主义使得乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化,国家的政权建设达到了前所未有的程度。可以说,人民公社制度完成了政治的一体化,将中国乡村社会的广大民众纳入到无所不包的政治体系之中,国家增强了对农民的动员和控制能力。有些研究者认为,国家对乡村的强力控制造成了干群分化与权力过度集中。公社组织是按照工业组织的科层制和国家组织的统一性加以治理的,在自上而下的科层制和全国高度统一的领导体制下,农民的自主性和乡村发展的多样化受到抑制 [2]。但是它的历史意义在于,“彻底推翻乡村的旧秩序,使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’使上层和下层、中央和地方整合在一起,使中央政府获得巨大组织和动员能力以及政令统一通行等诸多好处。弱化了村民对家族和地方的认同,集中了公共物品进行建设,保证了农村建设的物质供给等”[3]。这两种评价从不同层面反映了人民公社制度的特性。

  从一个长时段来审视,人民公社的治理模式有其特定的意义。社会主义中国成立后,不仅国家的经济基础特别薄弱,而且面临严峻的国际形势,内忧外患使得国家需要加快发展。而发展首先需要把农民组织起来,集中资源以服务于国家建设大局。1953年11月,国家决定实行粮食统购统销,政务院第194次政务会通过了《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》,把分散的小农经济纳入到国家计划轨道,以促农民走上互助合作的社会主义道路。统购统销切断了私营工商企业与农村的联系,加速了二元结构的形成。但是他起到的积极意义是应该充分肯定的,因为它保证了整个国家工业化起步时所必须的粮油供应,这对于市场、物价和全国人民生活的稳定都是功不可没的。同时改善了农业发展的困境,农业化合作之初的调查也显示,拥护合作化的农民占到90%以上,因为农民认识到,走合作化的社会主义道路是中国农业的根本出路,也是中国农民的根本出路。农业的合作化摘掉了农民几千年的小农帽子,使得农村成为一个团体社会。实现了国家与小农社会的对接,这样不仅使得农村资源得以最大限度地使用,而且使国家权力更为快速地进入到乡村社会,政治、经济与社会很快结为一体,这个时期的“政社合一”的治理模式成为必要选择。

  现代国家与乡村社会的快速一体化使得人民公社全能治理模式的形成成为必然,国家面对如此庞大的小农群体,单纯依靠农民的自发性显然难以组织起来,必须进行制度完善,1958年8月29日颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》,首条即指出“人民公社是形势发展的必然趋势”。几年之后,公社制度迅速在全国推广开来,公社的规模与建制不断扩大,有的公社达上万人,为了强化管理,形成了“队为基础,三级所有”的管理模式,这样乡村的治理模式基本定位。这种治理模式不仅是政治的管治,也伴随着意识色彩的教育与革命文化的传播,尤其是乡村文化建设非常丰富,在物质缺乏的年代,经常性的文娱活动调动了大家的生产热情,“尊老爱幼、邻里互助”等优秀文化观念的教导,使得村庄共同体得以长期维系。邓子恢在评价这一时期的乡村建设时说:农民在土改后,由于牲口农具不足,或者劳劳动力不足,要求互助,你帮我,我帮你,解决牲口、农具、劳动力不足,要求互助。这些问题很快就解决了,他们不仅要求农业互助,还要求搞副业互助,要求劳动分工,土地合营,合作就是必然的,农民增收、增产就可能。”[4]如果从一个时间断点来看,人民公社制度确实存在一些弊端,尤其是到后期限制农民的创造性,民主化不足使得制度逐渐僵化。但是放宽历史的视野,笔者认为,人民公社为国家战略目标的实现做出巨大贡献,也是特殊情况下的合理选择。首先,国家要立足于世界,必须发展工业,而当时内忧外患,工业化的资源只能依靠从农村提取。这就涉及如何快速实现从分散小农那里获取资源的问题。而人民公社制度则解决了国家与分散小农交易的难题,因而,人民公社制度具有合理性,某种意义上讲是中国现代化战略选择及当时国际国内处境下的必然结果。其次,对于农村发展来说,中国在人民公社时期较好地完成了对乡村社会的制度化渗透,国家的组织动员非常强。通过将生产队建立于自然村基础上及通过工分制度来降低管理成本;通过意识形态教育来提高农民的认同和调动农民的内在积极性,使得人民公社发挥了内在效率,在为国家工业化作贡献的同时,也发展了农村生产,提高了农民素质。第三,共产党人在革命和建设中成功地把农民组织、动员起来,使老百姓与共产党分享了大致相同的文化和理念,成功地塑造了农民的民族主义和国家主义观念,共产党人在更加激烈地破坏旧的文化网络和伦理观念的同时,成功地营造了新的文化网络和伦理体系 [5],人民公社为农民提供了生活和生产的意义系统,从而使农民可以从生产和生活中获得意义感,这在某种意义来说才是中国国家政权建设得以完善的关键所在。

  这个时期的乡村治理明显是服从于现代国家建设的需要,从一定意义上来说乡村治理体现的是一种国家治理,国家主导着乡村社会的发展。而且由于建国初期的特殊国情决定这个时期很难实现民主化、公共化的乡村治理,从国家现代化的战略选择来说,这个时期最重要的是把民众组织和动员起来,有效地从农村持续提取足够多的资源,这是历史的要求也是历史的选择。

  

  二、从“国家治理”到“乡政村治”

  

  20世纪80年代以来,中国已经建立了完整的国民经济体系,农村经济占国民经济的比重越来越小,国家越来越不依赖于从农村抽取资源来进行现代化建设。随着家庭承包经营为主的农村土地改革的实施,农民从国家性的地方政治经济共同体中迅速回归到家庭组织中,这个转变使得农民一夜之间又似乎回归到传统,国家政治也回归到乡村现实中。但是这个时期的传统文化权力网络已不复存在,国家的抽身也使得农民公共公共品供给、农民组织生产等方面出现了大量问题。

  十一届三中全会召开后,我国农村经济体制改革率先起步,推动农村政治体制改革发生巨大变化。1983年10月,《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》,正式宣告人民公社开始解体,从此确立起“乡政村治”体制模式。同时,1987年11月第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议又通过了《村民委员会组织法(试行)》,并于1988年6月1日开始试行,于是在全国农村基层普遍地建立了村民委员会。从而用“乡政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大队、生产队”三级管理的模式,“乡政村治”的治理架构最终确立。具体而言,“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权),是国家依法设在农村最基层一级的政权组织;“村治”指的是村民委员会,是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合,形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式,这种治理模式并不是由国家主导,乡与村是一种指导与被指导的关系。在村民自治的实行初期,农民的热情较高,在整个八十年代农村经济有了很大的发展,农民收入有了相当的提高,农民负担不重,乡村干部也为了获取民心而轻徭薄赋,无为而治,乡村治理状况

  较为平稳,农村社会一片祥和景象。国家以经济上的分田到户、政治上的村民自治等,力图给予农民充分的自主权,以激励农民的积极性、创造性,实现乡村的自主性发展。

  随着乡村治理的深入,国家在具体的治理过程中需要和分散的小农打交道,以支持现代国家建设,要实现这个目标,由于国家权力退出乡村后需要依靠基层行政力量来主导。于是国家在乡村治理实践中实行政治承包制和压力型体制,以数字化的考核机制来动员基层政府的积极性,同时以此来监督地方政府,但是这一策略在乡村治理过程中成为基层政权单纯制造政绩的动力,治理模式的弊端不断暴露,正如有学者所观察到的:乡镇政府权力自我扩张和利益自我膨胀使乡镇政府步入“既非纯国家的,又非纯社会的”状态 [6],导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活 [7]。从乡村社会权力制衡角度看,“乡政村治”模式是无能为力的,乡镇政府由于控制了“乡政”的主导性权力,而对村庄的自主性也起到了强大的牵制力,村庄在体制上受制于乡镇,因此,大量的资源被乡镇提取,服务于基层政权建设,并不断向上层层传递。农民的负担也因为乡村的这种治理政治及农业税的存在而不断加重。农业税的加重使得政府征收难度加大,必须进行机构扩张,而这种扩充又需要更多的资源来维持,于是陷入了机构膨胀的“帕金斯”怪圈之中。在这个过程中出现了基层政权“赢利性经济”的复归,同时由于权力的集中使得乡村干部的腐败越来越严重,干群关系日益紧张,乡村的治理性危机不断暴露,并日渐烘托为严重的政治性问题。20世纪末,因社会转型而加剧的“三农”问题突出,乡村治理遭遇新的挑战。以农民负担为中心的“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的“三农”问题成为乡村治理的时代困境 [8]。

  其实在人民公社解体后,国家治理方式的变革使农民的生产积极性被调动起来,国家希望结束对小农高成本的治理模式,通过家庭联产承包、村民自治等政策达到村民自我治理、自我发展的目标,这不仅可以减少治理成本,同时国家还可以不断从农村提取资源,可谓一举两得。但是在现代国家政权建设没有完成之前,一方面国家缺少对基层政权的监控能力,另一方面国家缺乏与小农进行交易的低成本的制度化手段,乡村利益共同体很快便得以形成。国家的制度建设在丛林状的底层政治面前趋于失效,国家政治的合法性受到极大挑战。由此,国家为了斩断造成治理混乱的主线,自2003年开始,在全国农村实行税费改革,并最终在2006年取消农业税,以此来增强自身的合法性,并彻底解决乡村社会中不断出现的治理性危机。应该说国家这一举措是现代国家政权建设中的必须步骤,也是当时形势所迫的

  必须之举。而这一治理的技术性变革虽然暂时改变了乡村社会的治理性危机,却因缺乏一定的社会基础变化的协同,在农村社会的后续发展中又出现了很多伴生性问题。

  

  三、六十年乡村治理逻辑的嬗变

  

  无论是对中国传统乡村社会还是对当前农村的研究,学界研究的共识是在乡村社会中存在着基层政治与国家政治两套治理逻辑,而从整体上来理解六十年乡村治理逻辑的变迁,可以说是服务于现代国家建设的过程,一定程度上牺牲乡村的治理去服务于现代国家的构建。而在这个宏大目标下,六十年乡村治理逻辑在现代化事业实现过程中发生了较大变化。

  乡村治理技术的变化是最为明显的,人民公社政社合一的治理模式是国家治理的体现,鉴于国家成立之初内外之困境,唯一的出路就是整合广袤的农村资源,并抽取用于现代国家急需的发展。而实现这一目标必须有效地把农民组织起来,人民公社就是最为有效的制度选择,从组织、文化等多个层面把农民动员起来服务于这一目标。到1970年代末期由于人民公社制度权力的过于集中和本身的僵化,使得其维持的支付成本越来越高,国家不得不寻求新的治理模式。同时现代国民经济体系已经基本建立起来,国家不再需要大规模地提取农村资源,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中共贵州省委党校学报

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