赵燕菁:保障房须广覆盖

选择字号:   本文共阅读 656 次 更新时间:2011-11-16 20:42:42

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赵燕菁 (进入专栏)  

  

  未来五年,“保障房”与“商品房”的比例,乃是决定住宅政策取向的重大战略问题。

  按照“十二五”3600万套保障房计划,目标覆盖率是20%。这也意味着,其余80%的城市住房需求,大部分要靠市场解决。这一比例的确定,是基于一种流行的看法,认为政府只应负责收入最低阶层的住房,而把尽可能多的需求,交给市场解决。但恰是这一比例,可能埋下分配不公的隐患。

  保障房意味着巨量社会财富的转移,一些国家和地区的经验表明,如果分配不公,其危险性甚至比完全没有保障房更大。

  

  高覆盖率是公平分配前提

  

  利比亚危机爆发前,人均GDP达1.2万美元,是北非最稳定的国家。2007年,卡扎菲政府提出一项惠民政策,建设10万套保障房。这本来是好事,却在分配上出了问题。由于东部和西部数量分配不均,班加西周边部落极为不满。

  骚乱最先出现在班加西周围的几个项目。据参加利比亚保障房建设的中国水电建设集团王文林先生描述:“项目还没有完全建完,当地居民就直接到工地上住在房子里面,然后在房子上写上自己名字。后来的人一看没有房子了,等前面的人一走,就把他们名字涂掉,把自己的牌子挂上去。”

  在突尼斯、埃及社会动荡影响下,局部骚乱迅速演变为全国暴乱,暴乱的策源地正是班加西。“好事”办成了这样的结果,大概是当初想“为民办实事”的卡扎菲始料不及的。利比亚的教训表明,分配问题解决不好,保障房建设不仅不会带来稳定,相反会更加放大和激化社会既有矛盾。

  住房分配公平与否,取决于被排除在住房供给制度之外的消费者有多少。假设有一个由收入连续不同的100个消费者组成的社会,政府只保障其中收入最低的20个人的住房。此时,商品房房价越高,对制度不满的人就越多。

  如果商品房市场价格是社会中收入第20高的消费者可以负担的最高价格,被排除在住房供给体系之外的“夹心层”就有60人。如果房价升高到只有收入前10位的消费者可以负担,对住房制度不满的“夹心层”,就会攀升到70人。

  为了减少社会的不满,政府的本能反应就是出手打压市场房价。因为市场价格越低,被排除在制度之外的“夹心层”就越小。但问题是,人为压低住房价格,必然导致供给规模的大幅萎缩。计划经济时代,房价虽然很低,但供应却极为短缺,分配模式也更加不公平。

  因此,唯一的办法就是提高保障房的覆盖率。还是上面的例子,假如商品房价格还是只有收入第20高的消费者可以负担,保障率从20人提高到30人,对分配制度不满的人就会降为50人。覆盖率越高,不满的人就越少。

  “公平”是一种集体感受。公共产品能否令社会“感到”公平,主要取决于受益面大小,而与收入多寡无关。

  新加坡组屋覆盖率高达87%。说87%的新加坡居民属于低收入,肯定不合情理。但可以肯定的是,除非达到这样的比例,整个社会对住宅政策的不满,就会不同程度地存在。新加坡模式成功的秘诀,就在于高覆盖率。非如此,就不可能让社会大部分人“感到”公平。

  利比亚的教训则从反面证明,低覆盖率导致的不公平感,并不会像人们通常认为的那样“总比没有好”,而是会触发比“没有”更大的社会不稳定。

  保障房的合理覆盖率与商品房价格密切相关。商品房价格越高,负担得起的人越少,保障房的覆盖率就应当越高。1998年房改后,大部分住房需求被推向市场。但由于那时经济适用房与商品房之间的价格差别不大,“夹心层”人数很少,所以社会的不公平感并不强烈。

  随着近年商品房价格急剧上升,既无法纳入保障,又难以进入市场的消费人群急增。对住宅政策的不满情绪随之而生。特别危险的是,由于覆盖率低,现在的保障房已经出现向国有企事业单位、机关、学校定向配置的趋势。在高房价导致有产者财富急剧增加的今天,这一回归房改前分配模式的“逆向改革”,极易成为点燃社会不满的导火索。

  因此,保障房建设一旦开始,就必须一鼓作气,实现高比率的全社会覆盖。否则,就可能积蓄更多的不满。

  

  重新思考住房政策

  

  很多人把“保障”等同于“计划”,把任何政府主导的供给,都视做“计划”对“市场”的干预。这一观点是基于陈腐的经济学理论。

  新加坡的实践表明,保障房制度设计得好,同样可以是“市场”的。只要通过产权设计(户型、人均面积、购房资格等)把两个市场分开,住房就可以像邮票那样,分为“投资”(集邮)和“消费”(寄信)两个独立的市场区。我们现在的政策,相当于用打压“投资品”市场价格的办法,来满足“消费品”市场的需求——即使理论上可能,代价也将极其巨大。

  如果说1998年房改前“低住房价格+高保障率”,是以供给不足为代价的低效率组合,那么,现在的“高商品价格+低保障率”,就是一种易发社会不满的高风险组合。只有“高商品房价+高覆盖率”模式,才能在保持市场充分供给的同时,减少巨大的社会风险。

  任何住房政策都不会同时满足不同的利益诉求。所谓“好”的政策,乃是能满足“社会主流”需求的政策。因此,“主流需求”的形成至关重要。

  中国香港就是一个实例。由于大陆购房者涌入,2009年和2010年,香港平均房价分别飙升了30%和24%。针对高房价,港澳办公室主任王光亚警告:“住房既是社会问题也是经济问题,若处理不当将演变为政治问题。”他建议:“政府应当出台更多措施解决公众住房问题,尤其是社会弱势群体的住房问题。”

  但香港政府制定政策却面临两难:政府若要稳定楼价,就必须增加居屋供应,启动公屋廉价平卖;但如果由此引发房价下跌,又会影响大约六成自主置业居民的资产价值,引发更大的社会不满。“九七”回归后,香港楼市的跌宕起伏表明,在一个构成错位的住房市场下,不可能有 “公平的”公共政策。

  要避免香港式的“两难”,正确做法是,放开收入最高的20%-30%“投资型”市场(如同集邮市场)。然后,将其余70%-80%的住房需求,纳入住房保障制度,实现新加坡式的广覆盖。唯此,才可能形成“主流”需求,政府才有可能制定出社会感觉最“公平”的政策。

  

  “先租后售”减负公共财政

  

  比率改变,意味着战略的改变。提高保障房覆盖率的最大障碍就是融资。

  按照计划,未来五年要建设城镇保障性住房3600万套。假设每套60平方米,每平方米成本(土地加建安)4000元计,3600万套至少需要8.6万亿元投资。在地方政府积累债务已超10万亿元的今天,强力为之,很可能引发严重的政府债务危机。

  况且,即使3600万套任务可以完成,覆盖率也只有20%。香港目前覆盖率达到34%,社会依然不满。要达到新加坡那样的保障水平,“十二五”提出的建设规模即使翻倍,也远远不够。显然,无论地方财政还是中央财政,都无法负担保障性住房所需的巨额资金。唯一的途径,就是市场融资。

  凡是以“租”为主的保障房模式,都因无法回收成本,而不能在市场上融资。在现有保障房模式中,唯有以“售”为主的经济适用房可以通过市场融资。但经济适用房模式的一个重大缺陷,就是无法实现广覆盖。除非大幅降低价格门槛,保障房就只能惠及特定人群。

  笔者建议,通过“先租后售”,将看似难以攀爬的大厦,分解为一个个容易跨越的台阶,使得只要在城市拥有稳定职业的人,都负担得起。举例而言:假设50平方米保障房的全成本是20万元。一个打工者租房支出大约500元/月,夫妻两人每年就是1.2万元,10年就是12万元,15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。

  这个假设的例子里,各地的具体数字可能不同,但理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以政府补助和公积金(利息和物业费),即使从事收入最低的职业,夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

  目前普遍的观点认为,保障性住房应当以租为主,只有“租”,才能保证有限的房源不流失,才能保证分配的公平,才能同商品房市场区隔。殊不知,正是因为“租”,极大地限制了市场融资的可能,迫使保障房必须依赖公共财政有限的资源。以租为主的保障制度,在1998年房改前,曾经试验过数十年,结果并不成功。

  “先租后售”模式的本质,就是将劳动力未来的收益资本化。只要保障房成本是可收回的,政府就可以完全通过市场为保障房融资而无须依赖公共财政。

  

  融资模式创新

  

  一个可行的融资途径,就是以保障房为抵押发债,像美国“两房”那样,将保障房的成本证券化。

  2010年,中国的储蓄余额相当于同期GDP的180%。2009年12月末,银行存差已达19.8万亿元(且其规模还在进一步扩大)。仅仅因为准备金而冻结的资金就高达5万亿元。如此充足的流动性,即使没有外资流入,也足以保证大规模、低成本融资。

  也许有人担心这一模式会导致“两房”式的次贷危机。其实,美国“两房”之所以出问题,关键在于其贷款是以住宅的“市场价”作为抵押,居住面积与个人收入(信用)无关。一旦市场价格下跌,极易出现大规模违约。华尔街为了对冲这一风险而设计的衍生金融工具,远远超出“两房”本身的贷款,从而成倍地放大了次贷违约的后果。

  而“先租后售”模式则是以住宅的“成本价”作为抵押,与市场价格的起伏基本无关。此外,套型面积有上限,并同基本就业挂钩。由于10年-15年后可以进入商品房市场流通,只要届时商品房的市场价格不跌过现在的建设成本(已被提前锁定),就几乎没有风险(自然无需任何避险金融工具)。对于人民币资产而言,保障房债,要远比“两房”债,甚至美国国债更可靠。

  这样做可以大量回笼流动性,抑制通胀。保障房大规模的融资需求,不仅可以吸收过剩流动性,还创造了一个大而深的国内债券市场,为社保、养老等规模大、厌恶风险的资本,提供了一个比储蓄收益更高、比股票更安全、比贵金属流动性更好的资金池。安全的债券市场,可以稀释银行的泡沫资产。

  这也有助于我们打造强大的国内金融市场,在新加坡和香港从普通的商业城市崛起为区域金融中心的过程中,住房融资皆扮演了极为重要的角色。

  所谓金融,并非仅仅是政府、企业等机构的融资,同时也包括所有“个人/家庭”的融资。每一个“个人/家庭”,好比无数微型企业,社会的各种保险和福利可以借助住宅这个平台,注入到社会的每一个细胞。设计良好的住宅金融,可以帮助购房者对冲通货膨胀和生命周期带来的风险,从而极大地提高个人资产的配置效率。在这样的制度下,只要控制了住房及其衍生福利,就可以控制每个家庭的社会行为,社会的组织化程度和可控程度就会有质的提高。新加坡的公积金制度,就是一个成功的典范。

  更重要的是,此举相当于政府担保,帮助低收入居民以信用消费方式购买住房。有信用生产,无信用消费,乃是中国“投资-消费”失衡的根本原因。保障房消费(包括间接拉动的购房者对装修、家电、家具等的需求)可以极大地扩大内需,有力地推动增长方式的转变。

  商品房市场,应当从价格控制,转向数量控制。就短期而言,大规模压缩商品房住宅供地规模,将有助于防止楼市崩盘——只要地价不跌,以土地作为担保的地方政府债务就是可靠的;还可以防止出现纯以投资为目的的“空房”“鬼城”,减少土地资源与实际需求的错配;同时,防止保障房变为低收入者标签,避免低收入者集聚所带来的贫富分异。

  

  更广义的财富分配模式

  

  不久前,美国《福布斯》杂志推出的榜单显示,中国内地的“税负痛苦指数”再次位居全球第二。尽管这一结论颇具争议,但今年前八个月,全国财政收入同比增长30.9%的消息,使社会财富再分配的问题,又一次成为社会关注的焦点。

  对发达国家而言,一个简单的办法就是减税。但在中国独特的税收模式下,这一办法却难以施行。由于政府的大部分税收都是来自间接税(如2010年,直接税只占26%,其中基于个人的税赋只有6.6%)。这就意味着,大规模减税,未必会显著提高社会大部分阶层(特别是缴税较少的低收入者)的收入。由于间接税与高收入者关系更密切,直接减税的结果,反而会进一步拉开社会的贫富差距。

  一个自然的推论,就是必须对现行的税收制度进行革命性的改革——从依靠间接税为主,转变为依靠直接税(个人所得税、财产税、遗产税)为主。且不说这一改革的政治条件是否成熟,仅仅是巨大的交易成本(统计困难、纳税人的抗拒),就足以使这一改革的效果难以逆料。退一步讲,就算现在开始改革,如此彻底的税制的转换,也必定是一个长期渐进的过程。

  在目前的税制下,与其盯住政府收入,还不如改善政府支出。现实可行的途径,不是依赖于说易行难的税制改革,而是维持高税收的同时,通过集体消费(公共服务)的途径,加大财富返还力度。

  在缺少财产税的制度下,政府公共产品(治安、公园、道路、学校等基础设施)的投入,必然会带来城市不动产的升值。只要不动产的分配是公平的,社会财富就可以通过不动产价值的提高,公平地转移给整个社会。政府投入越多,公共服务水平越高,不动产升值就会越快,向居民转移的财富也就越多。显然,以“租”为主的住房保障制度,无法起到财富再分配的作用。

  按这一路径,就无需仿效已在西方福利国家破产的、依赖直接税调节财富再分配的税收模式(1999年,美国直接税占总税收的83.6%)。我们只需建立公平的保障房分配制度,并适当调整中央政府和地方政府之间税收的比例,就可以把快速增长的财富,通过基础设施和公共服务改进,重新返还给整个社会。

  住宅对社会稳定之所以如此重要,是因为住宅作为一种特殊商品,除满足居住需求,还载负着社会财富再分配的巨大功能。1998年房改以来,社会通过不动产升值再分配的社会财富,要远远大于任何其他方式再分配的社会财富。有没有不动产,不仅决定一个人当下的社会地位,而且影响着他未来的社会地位。不能公平分配保障房,也就不能公平分配社会新增财富,为稳定社会而设计的保障房制度,就可能成为覆舟之水。

  中国的城市化正在进入关键时期。城市居民接近总人口的一半。高房价急剧放大了有产者和无产者之间的利益冲突。这种冲突集中反映在新增城市人口(特别是暂住城市人口)的住房需求上。

  在全球经济面临极端不稳定的今天,中国经济必须要快速越过这段最危险的水域。为此,就必须调整保障房的战略目标,尽快使拥有城市不动产的人口,短期内大比例地超过没有城市不动产的人口。唯如此,保障性住宅才能成为维系社会稳定的载舟之水。

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