应松年:依法行政论纲

选择字号:   本文共阅读 943 次 更新时间:2011-11-11 11:08:00

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应松年 (进入专栏)  

  

  一、依法行政的内涵

  

  依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。而法律,必须是人民通过人民代表大会制定的。

  对行政机关提出依法行政的要求,植根于我国国家的性质和政治体制。我国是人民当家作主的社会主义国家,行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,行政机关是权力机关的执行机关[①a]。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。

  

  (一)职权法定

  

  行政机关的职权,在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权,必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权,不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同,从法律的范围说,公民的权利是,凡法律没有禁止的,公民皆可为之。当然,此外还有道德等约束。行政机关的职权是,凡法律没有授予的,行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部,超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权,或纵向超越了上下级行政机关之间的职权;在外部,超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定,越权无效,是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权,一般有两种形式,一是由行政机关组织法规定,大都以概括之语言,划定各机关的职责范围;二是由单行的实体法,规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。1996年3月通过的《行政处罚法》两次规定,实施行政处罚的行政机关,必须是“有行政处罚权”的行政机关。也即具有行政处罚法定职权的行政机关。

  

  (二)法律保留

  

  凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项,则或者只能由法律规定;或者必须在法律明确授权的情况下,行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。我国宪法和法律对必须由法律规定的事项已作出某些规定。宪法第62条规定,全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”,第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”这里规定的法律保留事项是:修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律,还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”,尚未明确。最近公布的行政处罚法,则将行政处罚,也即剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权明确规定为只有法律才能行使。其中属于人身自由罚的设定权,只能由法律行使。法律绝对保留,不予授权。对于财产权的处罚,则由法律授权。《行政处罚法》作出了这种授权:对行政法规授予财产权各方面处罚的设定权;对规章,则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关,法律不授予任何行政处罚的设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。值得注意的是,这一表述是否具有普遍意义?即法律保留原则,是否主要仅适用于限制、剥夺公民基本权利的规定,至于促进公民民主与福利的行为,是否只须符合法律的基本精神,只要在职权范围以内,行政机关自得为之。对此,学界尚有争议。

  

  (三)法律优先,或称法律优位

  

  法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义:

  第一,在已有法律规定的情况下,任何其他法律规范,包括行政法规、地方性法规和规章,都不得与法律相抵触,凡有抵触,都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。《行政处罚法》表述为:在法律对行政处罚已有规定的情况下,法规、规章可使之具体化,但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内,不得抵触。

  第二,在法律尚无规定,其他法律规范作了规定时,一旦法律就此事项作出规定,法律优先,其他法律规范的规定都必须服从法律。

  值得注意的是,我国宪法规定:国务院根据宪法和法律,制定行政法规,[①b]国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章,[②b]省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。[③b]宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。

  宪法又规定,省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会,在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下,制定地方性法规。[①c]

  宪法和法律对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。

  宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词,决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触,当然,如果法律、行政法规对此没有规定,地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”当然也意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律(行政法规、地方性法规)相抵触;同时,也表明只有法律(行政法规和地方性法规)对某一问题已有规定的情况下,行政机关的规范才能据此作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”,就因为行政机关是权力机关的执行机关,必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下,行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章,当然不得与法律(地方性法规)相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”,都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范,法律处于最高的效力位阶。

  但是,由于我国法律的覆盖面还远远不够,而现实又迫切需要可供遵循的规范;也由于经验不足,某些领域尚难以立即形成法律,这就需要在法律没有规定的情况下,先由行政机关制定一些规范。但这些规范的制定,必须由法律授权,尤其是涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权时,必须有法律授权。这就是“根据”原则的另一种表现。[②c]显然,这些规范都是在法律“空缺”的情况下制定的,如果一旦法律填补空白,对同一问题作出规定时,则行政法规、地方性法规和规章的有关规定就要自动让位于法律,以法律的规定为准,或修改,或废除。这也同样是法律优先原则的含义。

  

  (四)依据法律

  

  行政机关的行为必须依据法律,或者说,必须有法律依据。

  从广义上说,上述“根据”原则也属于依据法律,但主要是指行政机关的抽象行政行为,此处所说依据法律和有法律依据,主要是指行政机关的具体行政行为,尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为,必须有法律依据,必须依据法律规定作出。这是依法行政的主要内容。

  行政机关的行政行为,大别之无非就是两大类,即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范,还要求行政机关在作出具体行政作为时必须依据法律,否则虽然行政机关制定的规范都是根据法律或由法律授权,但在具体执行法律,作出具体行政行为时却并不依据法律,那么,依法行政就会成为一句空话。因为规范制定得再好,最终仍要看法律在现实生活中的落实。

  依据法律的“法律”是指狭义的法律还是包括其他法律规范?从根本上说,一切具体行政行为都应该依据法律——狭义的法律,但根据法律和经法律授权制定的法规、规章当然也应该是依法行政的依据。因此,这里所说的“法律”,应该包括法规、规章在内。《行政处罚法》中规定的“处罚法定”原则,就是依据法律原则在处罚领域里的体现。

  依据法律原则与行政机关的自由裁量权并不矛盾。自由裁量指的是在法律规定有一定范围的情况下,行政机关可以在此范围内作出选择。如治安管理处罚可以在法定的种类与幅度内,根据具体情况作出选择。这仍然是依据法律的一种形式。当然,所作选择必须合理。合理是依据法律原则的特殊表现。

  

  (五)职权与职责统一,这是行政机关行使职权的一个重要原则

  

  职权,就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力,它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃;但行政机关的职权不仅是可以行使,而且是必须行使,不能放弃。法律授予行政机关的职权,实际上也就是赋予行政机关以义务和责任,行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此,行政机关的职权从另一角度说,就是职责。职权与职责是统一的,是一件事情的两面。放弃职权,不依法行使职权,就是不履行义务,就是失职,应该追究法律责任。从我国的实际情况看,把职权等同于公民的权利,愿意行使时就行使,不愿行使时就随意搁置,是相当普遍的现象,可以说,这是我国行政管理中的大敌之一。依法行政应该包含着依法必须行政的涵义在内。

  从以上论述可以看出,依法行政,与依法治国不同。依法治国的主体是人民,人民通过权力机关制定法律,表达意志,治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决的是以下关系:

  第一,政府与人民的关系。其一,政府的权力来源于人民,来源于人民通过人民代表大会制定的法律,政府是执行人民意志的机关。其二,行政机关工作人员是人民的公仆,决不能凌驾于人民之上,做官当老爷。其三,政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益,保护公民的基本权利。未经授权,不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点,一切观点和制度都以此为出发点和归宿。

  第二,权与法的关系。处理好权与法的关系,乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权,行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使,必须有法律授权,并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。

  第三,行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生,应互相支持,互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

  

  二、依法行政是依法治国的核心

  

  依法治国,建立社会主义法制国,是我国人民当家作主的本质所决定的,也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。依法治国战略方针的确立,为实现依法行政开辟了道路,创造了前提条件,而依法行政又是依法治国的核心所在。

  不奉行依法治国的方针,就不可能有依法行政。因为依法行政不是孤立的,依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权,需要司法机关的保障,需要全国人民有良好的法律素养,以及来自各方面的监督等等。没有依法治国的大环境,就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点,以至终点所在。

  法律的实施是所有国家机关的任务,但最重要的还是行政机关。大量的法律,包括涉及国家经济、科技、文化的发展,以及和人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。据统计,百分之八十的法律都有赖行政机关执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务,可以说,没有行政机关,依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法,立法方面的一切努力将变为徒劳。正因此,江泽民同志指出:“干部依法决策,依法行政是依法治国的重要基础。”[①d]

  从与公民的关系说,虽然民事关系要比行政关系更广泛、更复杂,但民事权益的保障,离不开行政机关。很多人以为保障民事权益,制止民事侵权行为,主要依靠法院,行政机关在此无能为力。这是一种误解。民事权益的保障和民事侵权行为的制止,首先关乎行政机关。这是因为,民事侵权行为具有双重性。例如,甲乙二人打架,甲将乙打伤,这是民事侵权,但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵权行为,侵犯的不仅是公民权益,也侵犯了行政管理秩序。行政机关为了维护良好的行政管理秩序,就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。行政机关的行政处罚行为,即是对违法行为的制裁,也是对民事侵权行为的制止;即是对社会秩序的维护,也是对公民权益的保护。由于行政机关工作人员数量多,程序简单,效率高,因而常常在处理了公民侵犯行政管理秩序的同时,也顺手将民事赔偿问题附带解决,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法律图书馆

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