应松年:论行政强制执行

选择字号:   本文共阅读 1254 次 更新时间:2011-11-11 10:59:35

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应松年 (进入专栏)  

  

  一、行政强制执行的概念

  

  行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务,有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。

  1.行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行行政义务为前提,在一般情况下,这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况,一种是从事法律所禁止的行为,如在规定不得建筑住宅的土地上建立住宅;另一种是,不履行规定必须履行的义务,如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。

  2.行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此,强制执行应以行政义务为限,不能超过当事人所承担的行政义务范围。

  3.义务人拒不履行行政法上的义务,是行政强制执行的前提,但该义务产生的依据,即行政强制执行的基础是什么?历史上曾经长期存在争论。大陆法系国家早期曾主张包括行政处理决定和行政法律规定两类,近期行政强制执行的趋势,倾向于仅以行政处理决定为根据,不再以法律规定为直接依据。

  4.行政强制执行的主体是行政机关还是司法机关,两大法系有重要区别,其源在于对于行政强制执行权的性质的认识,普通法系国家从来把行政强制执行权看成是司法权的一部分。行政机关当然无权实施行政强制执行,但大陆法系中很多国家则历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分,由行政机关自行执行。不同的是,德奥等国早期曾将行政强制执行看成是行政权的组成部分,无须法律特别规定;近期则有重大变化,行政机关是否有行政强制执行权,尚须法律特别规定,这是顺应民主潮流和保护公民合法权益观念日益发展的必然趋势。(注:二战前德日行政法学者均肯定行政处分具有公定力、拘束力、确定力及执行力。因此。行政处分权当然包括命令权与执行权。行政强制执行无须根据法律之特别规定。如19世纪时普鲁士学者安休斯(G.Anschiite)、布伦诺(K.Brunner)均持此说。 其后德国著名行政法学家奥托·麦耶尔(Ot to mayer)进一步予以发展,认为行政权依法发动之命令,原则上即应包括强制执行力。“警察所下之命令乃国家之行为,其与某人对债务人所做之请求截然不同。用强制之方法以求(命令目的之)实现乃当然之理”。

  日本著名行政法学家美浓部达吉也持此说:“基于公权力之国家意思,其本身既已具备执行力,吾人应认为直接强制可不待法律之特别规定,该行政官署当然有权予以执行。”(《日本行政法》上,1936年版,第336页)。

  二战后,随着民主的发展,这种观点受到责难,西德著名行政法学家佛鲁斯特霍弗(Frnst Forsthoff)在分析了行政权与公民的关系后,认为“无例外的,应固守一个原则,即行政权仅能在具体之情况下且为法律所承认者,方得行使强制手段。”此后,德国学者一般都认为,应把行政的命令权与实现命令之强制执行权视为各自独立,互不牵连的行政行为,两者都须有其法规上之根据,这才符合行政法上最基本的原则——依法行政。

  日本田中二郎教授也持上述见解:“行政强制,不问其为行政上之强制或行政上之即时强制,均因以人民之身体及财产之侵害为其内容,因此近代法治国家若须执行行政强制则非有法律上之根据不可。……下令与强制为各别之行为。”(《行政法总论》1965年第380页),当前日本学者大都持此说。)

  我国关于行政强制权的归属,已由长期实践形成制度,并在《行政诉讼法》、《行政处罚法》中加以规定,大致可归纳为:以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外的基本制度。

  

  二、行政强制执行与民事强制执行和行政处罚的区别

  

  (一)行政强制执行与民事强制执行

  

  行政强制执行与民事强制执行,作为强制执行,有许多共同处,对某些国家来说,行政强制执行与民事强制执行并无实质区别,它们都是司法权的一部分,如美国。对另一些国家而言,虽然行政强制执行与民事强制执行是分开的,但行政强制执行在内容与方式上也都是从民事强制执行仿效而来,如德国。从我国具体情况看,行政强制执行与民事强制执行的区别在于:

  (1)从执行主体看,我国行政强制执行的主体在一般情况下为人民法院;但在法律规定的情况下,也可以是行政机关。这与民事强制执行的主体只能是司法机关不同。

  (2)从执行依据看,行政强制执行的依据是行政处理决定,即使在由司法机关强制执行的情况下,其执行依据也是行政处理决定。而民事强制执行的依据是已经生效的人民法院或仲裁机关的判决、裁定或调解等法律文书。

  (3)从执行对象看,行政强制执行的对象比较广泛,可以是物,也可以是行为和人身。而民事强制的对象仅限于物。

  (4)从执行结果看,行政强制执行不存在执行和解,只能强迫义务人履行义务;民事强制执行则可以执行和解。(注:应松年主编:《行政行为法》,人民出版社出版,第525—526页。)

  

  (二)行政强制执行与行政处罚的区别

  

  行政强制执行与行政处罚的共同点在于,都是因当事人不履行法定义务所引起的。但当事人不履行法定义务有两种情况,一种是,此法定义务非履行不可,由此引起行政强制执行,如纳税,当事人不履行纳税义务的,必须强迫当事人履行;另一种情况是,此义务已不可能再履行,故只能给予行政处罚,使其记取教训,以后必须履行义务。如违反交通规则,闯红灯,此时只能科以罚款,使其以后遵守交通规则,不可能强制执行。从性质上说,行政处罚是对不履行义务的当事人科处新的义务,而行政强制执行则是要对不履行义务的当事人强迫其履行原来的义务。这是行政强制执行与行政处罚的一般分界线。当然,行政强制执行中的代执行和执行罚也有科以新的义务的内容,但这种科以新的义务的目的,仍是为了履行原行政义务,并不以科以新的义务为结束。这是法律在设定处罚还是强制时必须注意的。实践中,也有以处罚代替强制执行的,即以处罚代替当事人必须履行义务的情况,如有些地方对农民侵占集体土地建房,行政机关不是申请人民法院强制拆除,而是以收取罚款结案,这实际上将起到怂恿违法的作用,是不可取的。

  此外,行政处罚的种类和行政强制执行的种类很不相同。行政处罚主要运用警告、罚款、没收财物、吊销许可证和执照,责令停产停业以及行政拘留等手段;行政强制执行则采取代执行、执行罚、强制征收以及直接强制等手段。由于行政处罚都是一次的承担义务,因而在行政处罚难于执行时,尚需以行政强制执行为后盾。

  

  三、对目前有关行政强制执行定义的辨析

  

  我国行政法学著作中大都有行政强制执行的章节和定义,粗看似大同小异,细加分析,可以发现一些理论上存在的问题。现先摘录几条有代表性的定义,再加分析,也许将有助于我们对行政强制执行的理解。

  (1)“在行政法律关系中,当事人不履行其行政法上的义务时,国家行政机关可以采取法定的强制手段强制当事人履行其义务,这就是行政法上的强制执行,是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。”(注:王珉灿主编:《行政法概要》,法律出版社1983年6月第1版, 第125页。)

  (2)“强制执行行为指由于被管理者抵制行政机关的合法行为,不履行行政机关提出的合法要求,行政机关采取强制措施消除被管理者的抵制,迫使其履行的行政行为。”(注:姜明安:《行政法学》,山西人民出版社1985年8月版,第298—299页。)

  (3)“行政强制,也叫行政强制执行,是国家对拒绝履行行政法规定的义务的当事人,或其有关实物标的依法实施强制措施,以促使某项义务的履行;或者为了公共利益而对特定的人或物实施强制手段,以限制某项权利的行使。”(注:张焕光等:《行政法基本知识》,山西人民出版社1986年3月版,第155页。)

  (4)“行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人用强制措施强制当事人履行义务的行政行为。”(注:应松年、朱维究:《行政法总论》,工人出版社1985年12月版,第298页。)

  (5)“行政强制执行,是国家行政机关对违反行政法律文件规定的义务的当事人采取的行政法上的强制措施,由国家行政机关负责执行。行政强制执行,是一种具体的、针对特定的人而采取的行政措施,又叫做行政执行。”(注:张尚@①:《行政法教程》,中央广播电视大学出版社1988年7月版,第171页。)

  (6)“行政强制执行指行政机关或行政机关申请人民法院强制拒不履行行政法义务的公民、法人或其他组织履行其义务的行为。”(注:罗豪才主编:《中国行政法讲义》,人民法院出版社1991年出版,第139页。)

  (7)“行政强制执行是指行政管理相对一方当事人不履行其义务时,行政机关以强制方式促使其履行,或实现与履行有同一状态的行政行为,通常简称为行政执行。”(注:张尚@①主编:《行政法学》,北京大学出版社1991年3月版,第232—233页。)

  (8)“行政强制执行,是指公民、法人或其他组织(行政管理相对人)拒不履行行政法义务,有关国家机关依法采取必要的强制措施,迫使公民、法人或其他组织履行义务或实现与履行义务相同的状态的行政执行行为。”(注:应松年主编:《行政行为法》,人民出版社1992年12月版,第52页。)

  (9)“行政强制执行,可简称为行政执行或行政强制,是指相对人负有法定义务,拒不履行,由行政机关依法采取强制措施,迫使其履行义务或者由他人代为履行以达到同样目的的具体行政行为。”(注:王连昌主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1994年3月版,第225页。)

  这些定义的共同点都指出行政强制执行以公民、法人或其他组织不履行法定义务为前提。行政强制执行的目的在于强迫当事人履行法定义务。这无疑是正确的,但这些定义又存在着许多差异,而这些差异实际上反映了我们对行政强制执行理解的不准确。

  (1)将行政强制执行等同于行政强制。 实际上行政强制的概念较行政强制执行为宽。它包括行政强制执行、行政强制措施和行政即时强制等。

  (2)将行政强制执行等同于强制措施,但这两者在一般情况下并不完全相同。行政强制执行是对不履行法定义务的当事人,强迫其履行义务。行政强制措施一般是为了保全证据或制止违法。有时,采取强制措施的目的正是为了保证以后的强制执行。当然,在某些情况下,行政强制措施也可能作为行政强制执行的一个前奏阶段出现,从而使两者难以区分。

  (3)将行政强制执行与行政执行相等同。如上述所述,这种观点在早期德奥等国比较流行,但二战以后这种观点和做法都已被摒弃,因为它有放纵行政专横的可能,不利于保护公民的合法权益。新中国成立后,虽然长期来没有理论加以明确阐述,但实践的做法是确定的:将行政执行与行政强制执行分开,行政执法机关有权作出行政处理决定,但一般都没有强制执行权,只有在法律有明确授权的情况下,该行政机关才具有法律规定范围内的强制执行权,可以在作出处理决定后,依照法定程序进行行政强制执行。

  毫无疑问,行政处理决定是具有执行力的,但执行力并不意味着行政机关自己可以强制执行。将行政处理决定权与行政强制执行权分离,将行政处理决定权与行政处罚权分离,这是现代行政法,也是我国行政法制建设发展的必然趋势。

  (4)将行政强制执行称为行政行为或具体行政行为。强制执行行为在行政机关依法自行强制执行时,当然可以称为行政行为或具体行政行为,但在申请人民法院强制执行,经法院审查同意,下令强制执行时,它就是司法强制,不应再称为行政行为或具体行政行为。

  (5)一般行政强制执行的定义中, 大都未明确指出行政强制执行的根据应为行政处理决定,不应直接依据法律执行。

  

  四、外国行政强制执行制度简介

  

  行政强制执行,作为一项法律制度,起始于西方,由于不同的历史文化背景,西方行政强制执行制度大致形成三种模式,即美国模式、德奥模式和法国模式。

  

  (一)美国模式

  

  美国模式的特点是,行政机关在相对一方不履行行政义务时,原则上不能自己采取强制执行手段,只能向法院提起民事诉讼,请求法院以命令促使履行,相对一方如果不履行法院命令,法院将以藐视法庭罪,处以罚金或拘禁,这就是“藐视法庭程序(Contempt proceedings)”,当然,作为诉讼,被告方也同时可以就行政机关的强制执行决定是否合法进行争论,因而其本身又是一次救济程序。此外,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法律图书馆

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