应松年:新中国行政法的发展

选择字号:   本文共阅读 756 次 更新时间:2011-11-11 09:49:54

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应松年 (进入专栏)   王旭  

  

  对谈人:应松年教授(中国法学会行政法学研究会会长)

   王旭(中国政法大学2006级行政法学博士研究生)

  

  主题厘定

  

  王旭:非常感谢应松年老师接受我们党委宣传部策划的这次系列访谈。我为您次访谈设定的主题是:中国行政法的发展:光荣与梦想。之所以选择这样一个主题,我个人有如下的考虑:首先是基于您在中国行政法发展脉络中所处的地位与作用。我们作为行政法学的后学都知道,您对中国行政法的发展,无论是制度构建还是学术发展,都做出了很大的贡献。我不揣冒昧,把这个贡献归结为三个方面:对中国行政法制创建与完善的推动;对中国行政法学积累与创新的推动;对中外行政法交流与借鉴的推动。所以,设计这样一个看似“宏大叙事”的主题,实则切中肯綮,符合受访者的实际身份与贡献。其次,作为一种制度成就也好,一种知识形 态也好,中国行政法都需要得到阶段性的总结与反思,其中既有收获之光荣,也不乏反思、批判,进而憧憬与梦想的可能。作为年轻的学科,这种阶段性的反思与总结我想是有利于开启每一个人的思绪,既更明确目标与方法,又能够防止在探索的路上路径的迷失。

  应松年老师:谢谢王旭,不必客气。你的这个提纲我看了。问题设计得很好,可以按照这个主题来谈一谈。

  

  一、中国行政法的立法成就

  

  王旭:好的。我把采访提纲分成两组问题,第一组问题集中在中国行政法制的发展问题上。无论从文化传统还是从制度成就来看,中国行政法的发展一个很重要指标就是立法成就。因为它既革新了文化,又完善了制度。作为中国行政法制创建与完善的推动者,您能否简要为我们勾勒一下中国行政法的立法成就以及它们在革新文化与促进社会发展方面的伟大作用?

  应松年老师:中国行政法的确在立法上取得了伟大的成就。虽然不是说很完善了,但我认为对于文化、社会和制度的作用是巨大的。首先一点是,从数量上看就能发现从建国到文革那一段,我们的行政管理方面的法律和法规有一个变化,就是从一个百废具兴的起点在数量上开始逐渐的增多,再到一个万马齐喑的年代法律的数量又降到最低。然后到了80年代中后期,行政法律的立法工作开始得到国家的重视,因为改革开放的发展给我们的行政法律提供了现实的需要,依法治国慢慢成为一种潜在的观念与需求,而依法治国的要义就是依法行政。行政之无法,则国将无法。因此,我们开始有这个需要,而且这种观念的转变在于,行政法首先在于规范行政权力、国家权力,而不仅仅是服务于国家行政管理秩序的需要。89年我们制定了行政诉讼法,现在回过头来看行政诉讼法当然会有不完善的地方,但任何制度评价都应该放在那个制度的生成社会背景和历史坐标中来评价才是客观与公正的。行政诉讼法对于我们的文化和社会发展来说,至少有几个特别重要的意义和作用:第一是革新观念。中国的传统政治文化一直是威权文化与统治文化,社会缺乏对于政治权威的制度性监督与理性化对抗机制。老百姓的日常观念中更多是“民不与官斗”,行政诉讼法最大的观念革新就是传递了一个信号:行政需要得到法律的监督,公民可以通过法律来纠正行政违法的行为,捍卫自己的权利。“周虽旧邦,其命维新”。国家的观念和文化发生改变则是我们这个古老的民族最深刻的改变与进步。这是行政诉讼法带来的贡献,没有行政诉讼法的制度性铺设,我们就无法想象观念的革新。第二、行政诉讼法的颁布为公民有效维护自己的合法权利、行政机关按照法律要求来依法行政提供了制度基础。民告官并不仅仅反映在观念上,更体现在制度保证上。行政诉讼法一系列制度性规定保证了公民可以有效的维护自己的权利,行政机关也有一个明确的法律参照来判断自己的行为是否合乎法律的要求。可以说,诉讼结构使得公民与行政机关的社会性纠纷被放置到一个相对独立、公正与理性的程序性轨道中,通过文明的法律方式加以解决,这是行政诉讼法对于社会发展的一个重要保障作用,它避免了大规模的社会动荡,也使得公民拥有了监督行政、维护自己权利的防御性工具。因此,它是一部构建和谐社会的重要法律。第三、行政诉讼法还催生了日后一系列行政法律的出台。行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法、行政许可法,直到我们正在审议的行政强制法,还希望要制定的行政收费法,行政程序法,我这里提到的一些法律,都是规范共同行政行为的法律。这也正反映了中国行政法律的制定发展的特殊路径。市场经济就是法治经济。我国市场经济又是在政府推动与促进下发展的。但却缺乏规范政府与市场关系的一些带普遍性、共同性的法律。如涉及政府各个部门的一些共同性的行政行为的规范。包括处罚、强制、许可、收费、责任,尤其是行政程序等,因此,中国的立法机关把相当大的关注力放在这一方面。这是一条体现中国国情和特点的行政法律制定之路。实践已经证明,这些法律的制定对中国完善行政法治和建设法治政府的意义和作用。但从立法渊源来看,可以说相当大的一个原因就是行政诉讼法的催生。说到新中国行政法的立法成就,这些法也都体现了我们的成就。行政处罚法明确了正当程序的观念,第一次明确了立法中的设定权问题,并把这种观念落实到一系列的制度之中,程序是理性的产物,这种程序制度的设计有助于整个社会,尤其是行政机关理性的运行。国家赔偿法也是,虽然今天来看有一些制度需要完善,但当时它首先是一个观念信号的传达,那就是责任政府。政府行为,行政机关的一切公务行为,它不是恣意的,不是权力和意志的产物,可以不负任何责任。相反,它产生的后果如果违反了法律的规定,给公民带来了损失,是需要承担责任的。这种社会公共生活中的问责逻辑的确立标志着我们依法行政又向前推进了一步。政府行为不但要受到法律监督,而且要承担责任,我们的政府不仅是有限政府,而且还是责任政府。行政许可法的出台,是我们政治体制改革走向纵深的一个标志,虽然在现实中还存在一些规避这个法律的地方,但不可否认,它是1998年行政审批体制改革的法律成果,对于社会的发展,尤其是市场经济的发展,对于防止政府过分伤害民生,不与民争利,保证经济交易的效率与效益,都起到了重要的作用。立法法也是,立法法的出台首先是我们行政法的需要,因为授权立法在当代中国也非常普遍,但行政法学界普遍感觉到其中缺乏基本的规范与要求,缺乏法律的控制与监督,容易流于部门利益,因此需要一部宪法性法律来专门规范行政立法问题,立法法顺应松年老师了这一要求,其中有很多制度与原则都是我们行政法迫切需要的,比如法律保留原则,立法法着重规定立法保留,但早在96年的处罚法中,对于处罚权的设定,就已经体现了法律保留原则。那么,正在审议的行政强制法,要起草的行政收费法,也都将对社会生活产生不可低估的影响。都将更深入的保证公民的权利。在这些法律的基础上我们可以形成我们的行政程序法,以一部法典的形式来统一法律适用和行政执法的基本标准与程序性要求,这将标志着我国行政法律制度的一个高度成熟的时刻的到来。

  王旭:应老师纵横捭阖,为我们从49年一直到今天的立法成就进行了勾勒和素描,让人深受启发和鼓舞。的确,如果说中国行政法的发展取得了很大的成就,那么一个重要的测量标准当然就是立法成就。它对观念的更新,使得制度发展具有了一种无法阻挡的社会期待,形成浩浩汤汤的历史潮流,没有这些立法,我们无法相信“依法治国”到“依法行政”。这些观念会如此迅速的改变我们的传统政治文化,成为共识。同时,立法经验的积累与娴熟又标志着我们行政法律领域条分缕析的处理社会关系的成熟与完善,标志着行政法在保障民生与规范国家权力方面智慧、理性与经验的不断成熟。当然,法律的发展除了依托立法技术与立法理念的不断完善,还取决于法律教育与学术研究的先进与发达,以为制度建设提供源源不断的智力支持。作为中国行政法学发展的推动者,您能否为我们勾勒一下中国行政法学学术研究与行政法学教育的已有成就呢?

  

  二、教材编写、比较研究与中国行政法学的发展

  

  应松年老师:好的。这个问题也非常重要。的确,这个问题也关系到制度建设,而不仅仅是学术本身的事情。行政法学在中国的确是年轻学科,但年轻并不代表落后和缺点,相反,它的成就也是非常大的。在这个过程中,有两个地方是需要重视的,一个是统编教材的写作,一个是外国行政法学的研究。我参与了新中国最早的统编行政法学教材的编写工作,这么多年来也还主编或组织各种科研与教学力量编写了很多教材。行政法学的发展,作为一种智性与知识的发展,非常重要的积累就体现在教材编写之中。教材编写虽然看似不如专著与专论那样闪耀作者的智慧火花,但对于整个学科建设来说,却是非常重要:第一、它是锻炼队伍的需要。这支教材编写者的队伍既是科研的队伍,又是教学的队伍。象第一部教材的编写,就在全国各地招来行政法学的研究者与教学者,大家认真讨论,从立场、框架到观点、材料和方法,这个流程下来,就能形成一个很好的、经过锻炼的队伍,大家从编写教材开始,熟悉与感受行政法学的基础问题、基本方法与研究重点究竟有哪些,这个学科的学科体系究竟如何搭建,这个学科在讲授和研究过程中需要突出哪里,需要引导学生学一些什么地方,需要留有余地,保持思考空间的又是哪些地方,如此梳理学科的脉络与血肉,就能够为这个学科的厚积薄发与承前启后打下一个基础,也能够培养编写者的科研和教学能力。可以看到现在行政法学的那些中坚力量,都有过编写教材的经历。第二、编写教材也是在一定程度上达成共识的需要。胡适说“为学要在不疑处有疑”。当然是,学术观念的怀疑与论辩,观点的多歧,都是很正常的,我们编写教材不是要统一观点,统一思想,而是努力追求和而不同,因为这是一个学术传统形成的前提。学术研究需要对话与交锋,但必须建立在一些最低共识与一致的前提下,比如学科的基本概念及内涵,基本的问题意识与立场,基本的学术资源与规范,否则理性的讨论就无从谈起,大家的讨论就或者会变为游谈无根,打太极,没有交锋,自说自话,或者就会变为纯粹的个人观点之争。编写教材的作用就是要树立这个学科学术研究的基本范式与标本,大家能够在一些基本统一的起点上讨论问题,并把这些问题深入。我们可以看到今天行政法学的专著或专论无论在数量和质量上都在进步,但大家对于很多基本的问题立场和概念还是可以达成一致,正是这种一致保证我们可以在此基础上更深入研究其他问题,并使得对话成为可能。最后,编写教材还是真正形成学术传统的必须。在中国还缺乏真正的学派,在国外很多学派,比如行政法的功能主义学派,行政法的规范主义学派,他们之所以能形成传统,和他们具有一个稳定的学术典范是有很大关系的。他们都会有自己的代表性教材或教材式的著作,以表明他们的精神源头与基础。学术的创新和发展都不是从天而降的,可以循着一定的历史脉络和机理找到最初的积淀之处,那么教材往往就是展示这种原初性积淀的很好典范。所以,我认为要重视行政法学教材的编写工作。当然,可喜的是,近几年来行政法专著与论文的大量涌现。这标志着我国行政法研究正在向纵深发展。学科水平毕竟是要靠专著和论文来体现的。这方面的情况可以参考“中国行政法二十年丛书”中的《行政法治文苑》,厚厚一册资料目录,记录了我们行政法学研究二十年之中取得的学术成果。

  外国行政法也是对于我们的研究和教学来说非常重要的一个部分。整个法学研究对于我们国家来说都不是具有天然正当的。因为我们的学术资源和问题立场很大程度都来自西方,来自高度发达的市场经济与民主政治条件下的学术启发。行政法学也不例外,我们的概念、理论和制度都不可避免要受到西方视野的影响,也因此介绍、翻译、讲授西方行政法也就成为我们学术研究和教学的重要一环。应该说随着我们学者外语水平、专业素养和整体环境的不断提高,我们外国行政法的研究和教学也取得了不错的成绩。大量的外国行政法理论与观点,他们的制度设计都被介绍到我们国家,并为我们所熟悉和运用,现在我们很多的观念和理论也都直接在外国行政法的基础上来创新和发展。这里当然要提到的是王旭名扬老先生的三部著作,她们让很多学者受到深深的教益。王老这三部书不但建立在一手资料的掌握与实地考察之上,而且有他自己的观点与主张,既是介绍型的著作,又是研究型的著作。在这里我们恐怕能获得几个启发:第一、要用一手资料来研究外国行政法。我们现在要超越王老的高峰,很重要就是在一手资料的掌握与消化上要能够整体性的推进,而不能只是个别学者走在前面。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网

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