应松年:通过程序,让“公正”为人民所“见”

选择字号:   本文共阅读 728 次 更新时间:2011-11-11 09:39:24

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应松年 (进入专栏)  

  

  近日出台的湖南行政程序规则,对于推动我国行政程序法治建设具有重要的理论和实践意义。行政程序法是行政法中的基本法,程序是看得见的正义,法律不但要做到公正,而且要使人们相信其是公正的。因此,制定和完善程序规则,是建设法治政府基本条件之一,也是一个法治国家所追求的价值目标。

  党的十七大报告明确提出:“健全组织法制和程序规则,保证国家行政机关依照法定权限和程序,行使权力、履行职责”,这是对建设法治政府的历史性总结。任何权力的行使,都必然要经过一定的程序,权限职责的实体内容必须通过组织法加以规定,实体职责权限通过程序才能完成。

  中外法制实践证明,行政权力能否公正、民主、高效、低成本运行,都取决于程序的设置和遵循。程序是履行职责的步骤、方法、期限和顺序,一旦权限确定,关键就是行使权力的程序。也就是经过哪些步骤,运用何种方式,在多长时间内,按何种顺序达到目标。没有不经过程序就达到目标的可能。只有通过程序制度才能保证政府在权力运作中的公开、民众参与,“保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。

  十七大报告有一个非常显著的特点,就是对“公开”、“参与”这两项程序原则的充分重视,多处提到要提高政府工作的透明度和公信力,增强决策透明度和公众参与度。通过程序,让“公正”为人民所“见”,这是建设社会主义民主政治的关键之一。但同时又是行政程序中的薄弱环节。所有这些都说明,制定一部统一的、能充分体现十七大关于健全程序规则要求的行政程序法典,已经是我国行政立法的迫切任务,成为保证行政机关能否依法行政的两大条件之一。

  行政程序法是规范政府行政行为的程序,是政府行为在程序上承担的义务,也就是公民的程序权利。正因此,世界各国都十分重视行政程序的建设。很多国家都制定了行政程序法典。我们国家很大,国情复杂,要想一步到位确定一个全国的统一的行政程序法困难很大,那么,中国的行政程序立法的路径应该是什么样的呢?

  改革开放以来,我们在程序立法方面积累了一定的经验教训,为今天的探索提供了理论和实践基础。1989年,我国出台了行政诉讼法,可以讲,我们对于“程序法治”的理解就是从那里起步的。行政诉讼法对于合法行政行为规定了三个条件:有事实根据,有法律依据和符合法定程序。“符合法定程序”针对的主要是当时普遍存在的重实体轻程序的现状提出的,但当时实践经验很少,对国外的情况也不了解。我们因此采取了先将行政行为类型化,再来分别对这些类型的程序规则加以规定的办法。

  目前,我们已有了制定行政法规、规章的程序,但还没有作出重大公共决策和制定各种行政规范的程序。而后者常常对公民权利的影响更为直接。已有的程序也还不能很好地贯彻“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共决策,原则上要公开听取意见”的要求。

  而具体行政行为类型特别多,制定一部包括所有类型的法律不可行,于是就重点关注了对市场经济影响最大的四种类型:处罚、许可、强制、收费。这些年来我们力图将这些类型行为的程序规范起来,在这个基础上再来制定行政程序法。后来,经过了近二十年的努力,我们有了行政处罚、行政许可等程序,但还缺乏其他诸如确认、给付、合同、指导等等重要行为的程序,随着建设服务型政府的发展,这些程序以及各项程序制度之间的安排和顺序的重要性也日益显现。

  由此可见,我国行政程序立法的路径是从规范类型化行政行为的程序着手的:制定规范程序、行政处罚程序(不利处分程序)、行政许可程序(授益处分程序)等等。可以说,在横向的类型化的程序方面我们取得了一定的成绩,但在完善纵向的程序规则方面,即探索各类型的行政行为在程序上的共性方面,我们却一直没有找到突破口。这也是目前行政法学界、立法机关面临的一个新课题。中国很大,要想确定一个全国的统一的行政程序法难。而湖南省政府率先开始探索地方行政程序规则,为我们打开了眼界。

  中国行政程序立法,可以从地方的探索开始,取得经验后再逐渐制定国家统一的程序法。事实上,这一路径的科学性与可行性已被德国的实践所证明。行政程序法相对完善的德国,他们也是最早从地方开始探索,而后上升为国家统一的程序规则的。因此,湖南行政程序规定的出台,不仅标志着当地政府在依法行政、建设法治政府的道路上迈出了决定性的一步,而且在中国民主与法制史上具有重要的里程碑意义。

  湖南行政程序规定,遵循了依法行政、规范政府行为的基本要求,贯穿了公开参与原则。作为政府行为的基本规范,行政程序规定几乎涉及政府行为的一切重要方面,其中有许多制度创新,如关于重大决策程序和规范红头文件的规定。当然,刚刚出台的湖南行政程序规定还面临着一些新的挑战,如何逐步制定配套细则、逐步培训,如何定期对执行情况评估,肯定成绩、修改不足等,我们期待着他们在这方面会做得更好。

  “一枝独秀不是春,万紫千红春满园。”我们相信,“湖南经验”会引起很好的示范效应,会有越来越多的地方政府像湖南一样,认真贯彻落实十七大精神,在依法行政“健全程序规则”方面,做出更为积极的探索和努力,为不断推进法治政府建设的伟大进程贡献自己的一份力量。

  

  来源:《法制日报》2008-4-27

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文章来源:中国宪政网

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