冯志峰:中国政府治理模式的发展:从运动中的民主到民主中的运动

选择字号:   本文共阅读 854 次 更新时间:2011-11-10 10:44:56

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冯志峰  

  

  【摘 要】当代中国政府治理模式可归结为中国运动式治理,主要呈现为运动中的民主。中国运动式治理对民主政治的发展带来了双重影响,体现出民主进程的二律背反定律。中国政治发展进程必然要求政府治理模式实现从运动中的民主到民主中的运动的转型。民主中的运动模式提取运动式治理和制度式治理的优点,实现了政府治理有效性和合法性的有机结合,是中国政治发展自然和自觉选择的必然结果。

  

  中国政府治理模式有其独特的发展逻辑。新中国成立以来,由于特定的国内外环境和历史传统的影响,我国主要采取了运动式治理模式,以“大民主”方式来追求“小民主”实现,以“政治动员”来消除“政治运动”的影响,虽在一定程度上促进了公民参与民主政治,但严重影响了民主法治建设的进程。这种以“大民主”的运动治理方式来追求“小民主”的现象,反映了“中国面临着一种制度化运动的悖论,即改革意味着政治生活常规化,但却是以政治运动方式进行的”[1]。这种制度化运动的悖论,集中体现了中国政治发展过程中政府治理有效性和合法性的内在张力,呈现出民主进程的二律背反。

  

  一、中国运动式治理的现状评估

  

  研究任何一个问题,最有用的方法就是寻求此问题的历史流变。从知识论角度来说,通过逻辑方式在某种程度上还原该问题的原貌,将准确地理解构成此问题的基本要素及其变迁,由此可以考察此类问题的承继和替代关系,把握其发展方向。自新中国成立以来,运动式治理实际上构成了中国政治发展的历史脉络。

  (一)中国运动式治理的现状描述

  新中国成立以来,运动式治理在日常生活中无处不在。宏观层面如政府主导并全面参与的国家政策的推行,中观层面如政府控制并间接参与的政策措施的实行,微观层面如政府不参与的社会团体或企事业单位的内部整顿,都以运动式治理方式展开。

  中国运动式治理在改革开放前有泛政治化倾向,改革开放后有泛经济化倾向。按照其发生频率划分,可以分为偶发型运动式治理和常发型运动式治理。偶发型运动式治理是指由外部不可抗拒的力量引发的突发事件,必须借助于运动式治理的高效有序才能妥善地进行有效治理。此类治理包括自然灾害和社会剧变,如地震或战争等。常发型运动式治理是由执政者主观意志采取的治理行为,其目的是为了解决社会上存在的疑难问题。其实,大量的运动式治理案例都是由于政府缺乏法治意识所致。

  (二)中国运动式治理的本质规定

  中国运动式治理指“发生在中国境内具有中华文明传统的,由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握的政治权力发动的维护社会稳定和应有的秩序,通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性,对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与的治理过程,它是运动式治理主体实现特定目标的一种治理工具”[2]。中国运动式治理具有治理主体的权威性、治理客体的特定性、治理方式的运动性、治理时间的短期性、治理目标的预定性、治理结果的反弹性、治理手段的强制性、治理成本的虚高性、治理效率的高效性、治理过程的模式性等特征,其最基本的核心环节是通过政治动员来调动群众实现对治理客体的有效治理。

  (三)中国运动式治理的内在局限

  运动式治理在一定程度上实现了有效治理,但也有内在局限。一是运动式治理弱化法律权威。这种治理方式,不但助长了治理主体的选择性和随意性,也容易使群众对国家机关的行政能力、信用产生怀疑,甚至激起群众的暴力抗议行为。同时,运动式治理在治理过程中把临时政策异化为法律来执行,有些时候还在执行的时候背离法制,这就与长久生效的法律原则相违背,损害了法律的稳定性和权威性。二是运动式治理强化投机心理。在实行运动式治理前,主管部门一般都要大造声势,这使治理客体提早毁灭证据,暂时停止违法违规行为,助长了不法之徒的投机心理。三是运动式治理损害社会公正。在实际执行过程中,运动式治理往往采取“一刀切”的强制手段,忽视治理客体的多样性,可能对弱势群体造成额外伤害。毫无疑问,运动式治理只注重治理有效性的理念是不适应社会发展的,政府必须寻求政治合法性的支持,这就必须实现政府治理模式的转型。

  

  二、中国运动式治理的成因分析

  

  中国运动式治理可分为偶发型和常发型两种类型,相应的,运动式治理的成因可分为偶发型和常发型两个方面。

  (一)偶发型中国运动式治理的成因

  偶发型中国运动式治理的出现,主要是因为在社会发展过程中会有大量的突发性事件发生。突发性事件是指没有预测到的意外事件,常常会导致政府合法性的流失或有效性的弱化。此种情况下,政府的首要任务就是借助政治动员手段,集中人力物力进行整治。对于运动式治理方式的过分依赖源于政府自身能力的限制。

  1.政治动员能力不强。政治动员能力是指政府在日常生活中对民众的政治素养的倡导和训练。由于政府的政治动员能力不足,导致政府在日常治理过程中不能按照常规的治理方式建立预警制度和防控体系。当突发性事件发生时,由于缺乏相应的应急管理机制,只能采取运动式治理的方式来化解突发性事件所带来的危害和消极影响。

  2.资源提取能力不足。资源提取能力指政府对有限资源的摄取。由于物质储备、治理工具的选配和治理人员的配备不够充分,或科技力量的限制(如地震预报),导致政府无法对社会突发性事件进行主动治理,而只能被动地进行消极处理。

  3.公民参政能力不够。作为政治活动的主体之一,公民由于长期以来缺乏政治能力的培养和训练,在相当程度上形成了政治冷漠症或政治狂热症,很多公民形成了好走极端的感性思维。政府与民众之间日益产生隔阂,政府与民众沟通的渠道日益狭窄,迫使政府不得不运用运动式治理来解决突发性事件造成的破坏和影响。

  (二)常发型中国运动式治理的成因

  常发型中国运动式治理的成因可以从政治、经济、文化和社会等方面来进行探求。

  1.政治上治理工具的匮乏。在传统以暴力为基础的治理形态中,中国形成了两千余年的封建专制制度,并对现代社会治理产生着影响。当前政府治理往往依靠的是官僚制等级结构,这种层级制的委托代理机制与封建意识相结合,导致出现权力部门化、利益集团化的现象,阻碍治理机制的正常运行。政府为提升自身的合法性,就希望在短时期内通过运动式治理方式达到治理的有效性。

  2.经济上稀缺资源的争夺。经济资源主要有市场和政府两种配置手段。政治人与经济人一样,具有利己意识。所以,政府配置手段具有导致市场失灵的特征,直接后果是官商勾结、违法违规行为层出不穷。而地区利益、部门利益之争,以及现行经济政绩的攀比机制,使这种矛盾加剧。企业竞争的不只是产品策略、价格和服务水平,还有与政府权力的合作程度等因素。一般而言,能够获取政府的支持是企业成功的基础或保证。

  3.社会上体制结构的紊乱。中国运动式治理依赖正统的意识形态和道德观念,这使政府治理特别容易出现起伏不定的局面。同时,市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时,也导致了人们对政治生活的更高期望。但是,由于社会体制结构调整不能适应公民社会发展的要求,对社会疑难问题缺乏强有力的整治措施,必须采取专项整治的办法进行重点治理。通过运动式治理,可以尽快修复各类违法违规行为对社会秩序和公众心理秩序造成的破坏,增加社会安全感。

  4.文化上臣民心理的盲从。由于长期以来统治者鼓吹尊君爱民的思想,导致民众的自主意识和参政意识特别薄弱,而国家意识、服从意识却特别强烈。这种国民意识泯灭了绝大多数人的政治自主意识。“民众表现出对理性的无动于衷,失去了批判能力,表现出明显的从众心理,大众倾向于把复杂的问题转化为口号式的简单观念”[3]。民众的容忍性和盲从性,使其在行为上带有感性化、大众化和屈从化特征,为运动式治理提供了生存空间。

  

  三、中国运动式治理的发展逻辑

  

  中国社会主义市场经济体制的完善,要求政府转变治理模式,优化政府职能,提高政府行为的科学化水平。

  (一)民主中的运动是政府治理有效性和合法性有机结合的产物

  在应对危机事件中,中国运动式治理表现出其非凡的有效性,能在短期内迅速实现高效治理。

  1.偶发型中国运动式治理的发展趋势。突发性事件是任何一个社会都必须面对的难题。“重视偶发性有助于探求政治思维发生的扭曲。其意就是要对政治困境保持深刻的同情。任何目前看似崭新的视角,仅仅是在特定情况下发生而已。能够长时期在政治形势中存在的,绝对不可能突然消失或容易平息”[4]。这种偶发性运动式治理应该在微观局部上考虑应急机制的创新。

  (1)制度的稳定性。发展中国家在现代化过程中,应最优先考虑政治稳定。政治制度化就是政治组织和施政程序获得公认和稳定性的过程。发展中国家在发展过程中,会面临社会因素和自然灾害等引发的突发性事件的困扰,必须借助于强大政府的有效统治来维持社会稳定。当代中国必须坚持中国共产党的领导核心地位,领导人民在政治制度化的速度与扩大群众参与度之间取得最佳值,适时调整二者之间的共振频率,有效地消除各类突发性事件带来的危害,维护社会稳定与和谐。

  (2)体制的变革性。当前中国,政治体制改革是缩短与发达国家巨大发展差距的工具和手段,具有极强的工具性和目的性。在维护社会稳定的大前提下,政府在应对突发性事件时,必须借助于运动式治理,以强制手段排除危害政治发展的障碍,确保经济发展的优先性,以政治体制的有效性弥补政治合法性基础的薄弱。这种政治发展逻辑就要求在运动式治理过程中引入新理念,创新治理结构体制,引入法治理念,遵守程序运作,以政绩的有效性增强民众对政府的认同,实现政府治理的有效性与合法性互动的均衡发展。

  (3)机制的灵活性。突发性事件的性质决定此类事件的治理必须应用灵活的应急机制。一是加大对突发性事件的媒体报道力度,及时保证公民的知情权。在禽流感案例中,由于政府信息及时公开,相关医疗防控物资及时发放,使禽流感疫情得到及时有效的防治。二是加强政府与民众的互动,发挥民间力量的作用。在汶川特大地震中,民间组织和各种志愿者迅速奔赴抗震救灾现场,弥补了政府能力的不足。三是借鉴国内外成功经验,组建专门的防控队伍和预警机制,促使政府治理向科学化和社会化方向发展。

  2.常发型中国运动式治理的发展趋势。常发型中国运动式治理有其深厚的政治、经济、文化、社会成因,涉及整个国家治理结构系统,必须从宏观全局上考虑政治发展的创新。

  (1)稳步推进政治体制改革,致力于建设长效制度治理机制。现代工业化进程使中国从一个传统的以农民为主体的国家逐步过渡到以城镇居民为主体的国家,其现代化历史基本上是一个“观念引导变革,模仿推动变革”的过程。治理模式的转型必然要求在政治体制上进行改革,重塑服务理念。因为“意识形态教育的努力使个人和团体的行为方式理性化”[5]。重塑服务理念主要是对党政机关工作人员实施党风教育和执政理念教育,使其从思想上摈弃“人治”和“特权者”的观念,抛弃“官本位”的价值观。为此,必须大力进行制度化建设,根据现代统治合法性新理念,建立健全适应社会主义市场经济体制的政府治理体制,以适应社会主义市场经济发展的需要。

  (2)有效推动政治经济协调发展,着力完善社会主义市场经济体制。经济决定政治,政治反作用于经济。政治体制改革是为经济发展提供保驾护航的作用,完善的市场经济是制度式治理的基础。在当前的市场经济条件下,市场行为自身具有自发性、盲目性和滞后性的缺陷,扰乱了市场经济秩序。这就要求政府有限、有效地干预市场,彻底打破地方保护主义,依赖制度创新和制度改革,实现资源的优化配置,确保治理过程中的执行力,从而压缩权力寻租的空间,达到完善市场体系的目的。政绩之所以对合法性具有重要作用,就在于利益是政治发展的根本动力,是一切社会组织及其制度的基础。

  (3)积极建立社会监管机制,努力促进政府与民众互动治理。任何治理方式都依赖人的主观能动性。制度的有效执行需要提高国民的文化素质。只有公民真正参加政治社会事务的管理,才能在行为上规范自己或他人的言行,减轻政府治理负担。群众路线是我党工作的基本路线,它要求政府官员与群众接触,把许多职责范围外的事交给群众团体去做,要求公民监督政府官员的行为。

  (4)广泛传播政治民主意识,大力树立人民民主法治意识。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政领导》2010年2月中

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