莫于川:树立现代行政法治观念是提高依法行政能力建设法治政府的要义

选择字号:   本文共阅读 2281 次 更新时间:2011-11-06 14:33:01

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莫于川 (进入专栏)  

  

  【摘要】全面推进依法行政、建设法治政府必须提高依法行政能力;树立现代行政法治观念是提高依法行政能力、建设法治政府的要义;应当树立宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等现代行政法治观念;年轻的行政公务人员还应树立辩证唯物主义和历史唯物主义的法治发展观;对于能否建立起法治国家、法治政府的问题,应在科学认识基础上树立坚定信心并作出不懈努力。

  【关键词】现代行政法治观;依法行政能力;法治政府;科学的法治发展观;法治信心

  

  一、全面推进依法行政、建设法治政府必须提高依法行政能力

  

  我国过去主要依靠政策行政,这有其历史背景和短期效果,应予客观评价;但是,逐渐暴露出的诸多问题损害了人民群众的利益和政府的形象,妨碍了经济社会的全面发展。于是20世纪80年代中后期开始探索依法行政的路径,各地、各行业陆续出台一些倡导依法行政的文件。1999年11月发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号文),各级政府和行政机关开始加强制度建设,严格行政执法,强化执法监督,依法行政的能力有所提高。但冰冻三尺非一日之寒,转变行政模式绝非一朝之功。与主客观要求相比,我国在依法行政方面一直存在诸多问题,主要是:(1)行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求不适应,依法行政面临诸多体制性障碍;(2)制度建设反映客观规律不够,难以全面、有效地解决实际问题;(3)行政决策的科学性、民主性不足,决策责任机制不完善;(4)有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈;(5)对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正,公民的合法权益受到损害得不到及时救济;(6)一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力有待进一步提高。上述问题严重损害了人民群众的利益和人民政府的形象,阻碍了经济社会的全面发展。因此,党的十六大提出建设社会主义政治文明的命题,强调指出要“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。在此宏观背景下,国务院于2004年3月出台了《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号文)这一具有行政法制建设里程碑意义的重要文件。

  《实施纲要》确立了一系列已形成共识的观念、制度,旨在系统地推进政府职能转变,形成更加科学合理的行政管理体制,增强依法行政的能力,更有效地保护行政相对人的合法权益。也即全面推进依法行政,经过10年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。这是坚持执政为民和依法执政,推进依法行政、建设法治政府的一项宏大系统工程。那么何谓法治政府?笔者认为,所谓法治政府建设至少应具备如下6个要件:一是行政权力受到有效约束,建立起权力有限政府;二是能够保障市场自由,建立起法制统一政府;三是政务公开、规范,建立起透明廉洁政府;四是遵循法定程序和正当程序办事,建立起公正诚信政府;五是坚持便民、高效的现代管理原则,建立起服务型政府;六是不断完善监督与救济机制,建立起责任政府。这六个要件是相辅相成、互系互动、有机构成的。

  《实施纲要》提出的上述建设法治政府的远期目标,具体地表现为:(1)政府与企业、与事业单位、与市场、与社会的关系基本理顺,政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能基本到位,政府机关之间的职能和权限比较明确,新的行政管理体制基本形成,新的行政执法体制基本建立。(2)立法、行政立法和制定其他行政规范等制度建设,符合宪法和法律规定的权限和程序,充分反映客观规律和最广大人民的根本利益,能为物质文明、精神文明、政治文明的协调发展提供制度保障。(3)法律规范得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通,行政相对人的合法权益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护,政府应对突发事件和风险的能力明显增强。(4)科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成,人民群众的要求、意愿得到及时反映,政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。(5)高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解。(6)行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩,行政监督制度和机制基本完善,政府的层级监督和专门监督明显加强,行政监督效能显著提高。(7)行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高,尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成;依法行政的能力明显增强,善于运用法律手段,依法妥善处理社会矛盾。[1]2006年9月4日国务院总理温家宝发表《加强政府建设,推进管理创新》的重要讲话,进一步强调了《实施纲要》的基本方针和基本原则,提出要转变政府职能、规范行政权力、提高行政效能、增强政府执行力和公信力的要求。这对于推动政府职能转变和行政管理行为法治化,实现建设法治政府的宏大目标,具有重大的现实意义和深远的政治影响。

  通过政治体制和行政管理体制改革,建立起法治政府,促进构建社会主义和谐社会,这具有重大的现实意义。在建设法治政府这一宏大系统工程中,需要进行制度创新,但首先需要观念更新,因为“徒法不足以自行”。如果没有正确的思想观念指导,既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新,而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施,也易于出现制度改革的反弹。历史经验表明:不同的法律意识和法制观念,对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法律实施效果。

  

  二、树立现代行政法治观是提高依法行政能力、建设法治政府的要义

  

  这里举出十年前后的两个典型案(事)例加以简要讨论,以此说明我的观点:

  案例一:四川夹江打假案。

  11年前举国开展打击制售假冒伪劣产品的活动中,在四川省夹江县曾发生过轰动一时的打假案:一个涉嫌制假的私有印刷企业受到查处后,对行政处罚和行政强制措施不服,认为千里迢迢从成都赶赴夹江来打假的四川省质量技术监督局执法人员越权执法且违反法定程序,于是起诉到当地人民法院,没想到引起轩然大波:一系列机关和官员以及媒体甚至部分人大代表纷纷予以干涉,严厉指责当地人民法院受理此案是保护制假者,致使该案审理工作难以进行下去。记得当时有些媒体就公开指责:“当地法院竟然受理如此荒唐的案件——制假者竟敢把打假者告上法庭成为被告——夹江的地方保护主义何其严重!”这给当地人民法院施加了极大的外部压力。

  该案的争议在于:是否只要打假,则无论谁来打、怎么打都行?制假嫌疑人把打假者送上被告席是否大逆不道?人民法院受理此案件是否地方保护主义?实际上,“制假者(制假嫌疑人)告打假者(打假的行政机关)”正是《行政诉讼法》作出的一种制度安排,否则这项“民告官”的法律制度就无须存在了。该案的制假嫌疑人状告打假机关,人民法院受理案件加以审查,正是依法行使《行政诉讼法》第二条和第三条分别赋予的诉讼权利和审判职权,乃是天经地义的做法和依法办事的表现,岂能视为“制假者猖狂”和“地方保护主义严重”?何况行政原告的诉求是否得到人民法院支持,最终还需要生效判决才能确定。之所以《行政诉讼法》实施5年后还会发生这种荒唐事,还有那样多的人(包括不少人大代表和各级各类官员)对此不甚理解并予以不当干预,主要原因就在于许多人缺乏现代行政法治观念,不了解《行政诉讼法》的基本精神,不习惯“当被告”,不容忍“民告官”。[2]更值得深思的是,此类不习惯“当被告”、不容忍“民告官”、让行政原告日子难过的现象,在《行政诉讼法》施行16年后的今天仍然存在。

  案例二:浙江送民企老总读清华事例。

  1年前,浙江省人事厅选送了首批浙江民营企业家到清华大学培训,此事被称为“民企老总上清华”。[3]首期培训班开课没几天,社会上就展开了激烈争论,带给这些老总很大压力。为什么?有人说,政府怎能做这样的事呢?政府的工作主要就是创造一个好的投资环境,至于这些老板,他们自己投资办企业赚钱,政府怎么还要费心组织他们培训,增强他们的竞争力呢?是要让民企变得更强大,与国企竞争,打败国企吗?这是其一,认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责。其二,批评者还认为,即使这算是政府的职能、职责,政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益,而且都是千万、亿万富翁,那样有钱,为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上,而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上?这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗?当时,恰好清华大学举办行政管理体制改革研讨会,邀请我参加,我就利用参加会议的机会发言说:这样的事情不能如此简单地看,应当具体从浙江当地的实际需要来看。浙江省人事厅组织民企老总到清华大学培训,实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为,是与传统的行政管理、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式,也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题,静态看似乎是一个零和方案,张三多一点李四就会少一点,那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上,而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行?这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为,值得认真研究,需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察。

  对浙江这件事,我的具体分析是:省人事厅的做法没有什么偏差和错误;这种行为放在甘肃、青海等西部省区,也许结论不一样,但在浙江就没有什么问题,因为浙江存在这种需求。在浙江,民营经济不只是占据了“半壁江山”,而是占了全省GDP的70%以上、全省地方税收的60%以上,全省新增就业岗位的90%以上。但调查发现,在浙江,民营企业家近80%是农民出身,70%以上只有初中以下学历,人称“草根浙商”,如何提高民营企业家的总体素质,成为地方政府的重要政策考虑。而且我国宪法已作出修改,要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系,不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了,而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词,其中增加了“鼓励、支持”两个词来表述,以此对非公有制经济政策作出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展,还要鼓励、支持它的发展。地方政府如果不做组织民营企业老总培训的事,算不算违宪、违法、失职呢?难道政府只能送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训提高,甚至花巨资送他们到国外去“开眼界”?

  在浙江,非公有制经济现在是“第一纳税大户”,地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质,作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励,为何不可以呢?首先,这本身就应当视为非公有制经济作出巨大社会贡献后获得的评价和回报;更重要的在于,它是政府作出的一种政策导向,也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的成长,并号召其他经济成分和人员向他们学习。

  再说,让民营企业家到清华大学(或其他教育培训机构)来学习培训,具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验,也有局限性,有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训(据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的),一旦捅破了这层窗户纸,他们的素质、能力提高之后,或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后,对其经济发展肯定会产生积极影响,从而也会帮助政府和社会解决更多问题。试想,政府埋单的这首期40多万元学费,如果能够按主办者预期那样见到成效,切实促进民企进一步发展,新增更多的就业岗位,增加更多的税收,那将增加多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠?

  关键是必须认识到,鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长,已经成为现代政府的一项职能。传统上认为,“管得最少的政府是最好的政府”,生存竞争只是企业自身的问题,政府不用管。在那样的时代,“三个官”——税官、警官、军官——就能维持社会正常运转了。但现在早已不是那样的时代了,“管得最少的政府是最好的政府”已是超出现实的过时观念。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《青岛行政学院学报》2006年第6期

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