应松年:非政府组织的若干法律问题

选择字号:   本文共阅读 682 次 更新时间:2011-11-04 11:32:29

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应松年 (进入专栏)  

  

  【摘要】非政府组织(NGO)近年来蓬勃发展,在社会福利、环境保护、人道救援等公共事务管 理方面发挥了积极作用,与政府管理相互配合,起到拾遗补缺的功能。因此,对非政府 组织的概念、分类和产生的背景,以及与此相关涉的行政法学的研究范围、非政府组织 与政府公共事务管理职能的划分、政府对非政府组织依法适度监管和非政府组织的法律 规制等问题,需予以关注并研究。

  In recent years,the NGO in China has played very important part in public affairs such as social welfare provision,environment protection and humanerescue work.It's increasing importance calls for attention to the following legal problems such as:the concept and classification of the NGO,what rules and regulations should it have?What is the range of study concerning theadministrative law?What is the difference between the NGO and GO in theirfunction?And how can the government exercise proper supervision over the NGO ?Research on these topics will help to improve the NGO.

  

  非政府组织(NGO,即Non-Governmental Organization),意指政府以外的社会组织, 一般并不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(NPO,即Non-ProfitableOrganization)。“非政府组织”和“非营利组织”虽然界定的角度不相同,前者强调 同具有强制力的政府的区别,后者侧重于同非公益企业的区别,但是范围大体相同。此 外,如果将政府组织认为是第一部门(公共部门),企业是第二部门(私人部门),非政府 组织或者非营利组织其实也就是近年来比较热门的所谓“第三部门”,还有的将其称为 “民间组织”。根据通用的标准,一般认为非政府组织有六个特性,即正规性、民间性 、非营利性、自治性、志愿性和公益性。非政府组织在治安管理、环境卫生、社会福利 、计划生育、慈善事业、信息提供、社区服务、特殊人群的教育、老年人照顾、学术研 究、文化发展等多项社会管理职能方面起着极其重要的作用。

  根据我国民政部的统计,“截止2002年底,全国经民政部门登记的社会团体已达13.3 万个,基金会1268个,民办非企业单位11.1万个,涉及教育、卫生、体育、社会福利等 多个领域。”[1]另外,中国还有一些非政府组织因找不到业务主管单位,或不愿受业 务主管单位的管理而采取了工商注册的形式,名义上是公司、企业,实质上是非政府组 织,如果将这些“草根组织”也计算在内的话,我国非政府组织的数量是相当庞大的。

  在大陆法系中,将私法人分为社团法人和财团法人两类,其中非营利性社团法人和财 团法人也就是我们所讲的非政府组织。而在英美法系没有公法人与私法人的划分,非政 府组织可以是非营利公司,也可以是协会,还可能是公益信托(Trust)。相比较而言, 我国对非政府组织的分类和界定非常不统一,缺乏明确一致的标准,因而存在诸多争议 ,笔者认为,我国非政府组织可考虑分为以下几类:

  第一类,社会团体。是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展 活动的非营利性社会组织。(注:国务院:《社会团体登记管理条例》,1998年10月25 日。)包括经国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门登记注册或备案, 领取《社会团体法人登记证书》的各类社会团体;以及依法不需要办理法人登记的群众 团体。社会团体包括:1)学术性社团:各类学会、研究会等;2)专业性社团:各类从事 专业业务的促进会等;3)联合性社团:各类联合会、联谊会(同学会、校友会)等;4)其 他群众团体:工会、共青团等。

  第二类,行业组织。包括行业协会、专业协会、商会等。行业协会是由同一行业生产 或经营的企业组成的团体,如橡胶业协会和彩电业协会等。专业协会或称职业协会,是 从事同一职业的人员组成的团体,目前有律师协会、医师协会、会计师协会和足球协会 等等。商会则没有具体的行业或职业划分,一般以地域为范围,包括不同规模、不同行 业的企业代表或是企业家行业组织。行业协会在影响国家立法和决策;加强行业自律, 协调利益关系;推进社会的民主化进程;促进信息交流;培训和咨询服务;保护国内企 业,促进国际经济交往(注:王毅平:《国外行业社团》,参见《WTO与法治论坛》,20 02年8月6日,http://www.wtolaw.gov.cn。)等方面都有突出表现。

  第三类,民办非企业单位。指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人 利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。(注:国务院:《民 办非企业单位登记管理暂行条例》,1998年10月。)经国务院民政部门和县级以上地方 各级人民政府民政部门核准登记,领取《民办非企业单位(法人)登记证书》的民办非企 业单位,包括民办学校、民办医院、民办福利院、民办社区服务中心(站)、民办职业( 介绍)培训中心、民办研究所(院)、民办文化馆(所)、民办体育机构等[2](P18)。根据 北京民间组织登记管理信息网数据,截止到2002年1月31日,北京已发民办非企业单位 登记证书的就有96家。

  非政府组织的具体范围在各国有不同的理解,我国一般将三类组织,即社会团体、行 业组织和民办非企业单位列为非政府组织,而事业单位是否是非政府组织则存在分歧。 事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办 的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位依法举办的营利性 经营组织,必须实行独立核算,依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记 管理,主要包括公立学校、公立医院、研究院(所)等。(注:国务院:《事业单位登记 管理暂行条例》,1998年9月。)如果将非政府组织等同于民间组织,由于事业单位从政 府机构剥离,同政府有着紧密联系,往往不被认定为非政府组织;如果是从政府、非政 府组织和企业的角度对主体进行定位的话,事业单位无疑又属于非政府组织。事业单位 势必根据其组织设置和功能界定而出现分化,部分事业单位市场化而转化为企业,其余 部分将成为社会团体,而这些具有公益性质的社会团体,就可归入到非政府组织的范畴 。就现状来讲,很难说事业单位是非政府组织还是企业,但是可以肯定的是,事业单位 与政府有着泾渭分明的界限,其改革和分化势在必行。

  非政府组织并非新生事物,但其成为现代社会重要的组织群体,与政府和企业并行存 在,并对整个经济、社会生活格局产生深远影响,是近几十年来的事情。非政府组织的 出现和发展来自两个方面的动力,一是公民参与社会管理的愿望和能力的需要。在利益 多元化背景下,公民参与公共事务的管理不仅是力所能及的,而且演化为强烈愿望;另 一则是社会事务管理的需要,政府需要将部分社会事务的管理让渡给非政府组织。

  非政府组织与两个失灵有密切关系,一个是市场失灵,一个是政府失灵。资本主义自 由竞争时期,自由经济学家鼓吹市场万能,人们也信奉“管得最少的政府是最好的政府 ”,政府主要在国防、征税、治安等有限范围内发挥作用。但是随着通货膨胀、大面积 失业、垄断以及严重经济危机的出现,才逐渐意识到市场在调配社会资源、优化市场结 构、保持企业竞争力等方面有效,但是在提供公平竞争、维护弱者权益、促进社会协调 发展、完善市场环境等方面无能为力,由此发现所谓“市场失灵”难题。而前苏联和计 划经济体制下的中国则走了另一个极端,即政府包揽一切,不分微观、宏观,掌控社会 资源分配、企业生产任务安排、公民日常生活等方方面面,虽然在实行初期取得相当成 果,但随着时间的推移,企业丧失自主性、个体缺乏独立性、资源未能有效利用、整个 社会欠缺协调发展等问题暴露无遗;与此同时,西方资本主义国家过分倚重政府的做法 也产生了许多新问题,由此,“政府失灵”逐渐被人们所认同。市场失灵和政府失灵是 各国非政府组织求得生存和发展的重要背景。人们向市场和政府之外寻求出路从而使非 政府组织的的发展获得新契机。非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基 本形式,也是政府与社会的中介,是政府与企业的协调者。一些政府管不了或者管不好 的事情由非政府组织来做取得了良好效果,所以也就出现了近年来我们经常听到的关于 政府“还权”于社会以及“小政府,大社会”的提法。非政府组织代表了市民社会或者 说公民社会的生成与发展,代表了现代社会格局变迁的新动向,为法律制度和法学研究 提出了崭新的课题。

  非政府组织正在进入公共事务管理的视野,在诸多方面发挥着作用,从行政法学角度 看,有以下几个问题需要关注:

  第一,行政法学的研究范围问题。从行政法的角度观察,传统行政法学一直将国家行 政作为主要的甚至全部的研究对象,对非政府组织的出现以及对社会公共事务进行管理 方面的研究是比较少的。我国政府改革的中心也曾一度集中在机构改革上,往返在精简 —膨胀—再精简—再膨胀的循环中,上级机关对下级机关的放权和收权,根据权力下放 的阶段性效果来决定;与此同时,行政机关运行的成本居高不下,而执法的效果却令人 担忧。行政法学的研究则主要围绕限制行政机关权力、规范行政组织、严格行政程序和 完善司法审查等展开。非政府组织的问题提醒我们:“现代行政权呈现出多元化的发展 趋势,国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体,其行政权部分地归还于社会主体。 ”[3]行政机关以外的主体行使行政权问题的研究,需要引起足够的重视。

  对非政府组织的研究大大拓展了行政法学的视野,如何更好地理解行政、行政权和行 政法,非政府组织提供了一个比较好的视角。比如,以往对行政权的探讨和理解能否将 非政府组织概括进来?非政府组织对公共事务进行管理的权力是来自政府机关的授权, 还是来自章程、规约等成员内部的约定?一直使用的授权、委托等等概念能否完全解决 非政府组织对公共事务管理的合法性问题?非政府组织对公共事务管理如果出现不作为 ,依据什么来追究其责任?非政府组织对公共事务管理需要遵循什么样的程序,是否与 行政机关的程序相同?上述问题都应纳入到行政法的研究范畴,以期对国家事务和公共 事务的管理获得全面的把握和了解,最终更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益 。

  第二,政府和非政府组织公共事务管理职能的划分。与政府机构经常受到机构庞杂、 手续繁琐、文牍主义、效率低下的指责形成鲜明对比,非政府组织在公共事务管理方面 被认为具有多样性、灵活性、创新性和参与性等优点。以扶贫为例,根据扶贫专家的研 究表明,扶贫“八七计划”期间,参与中国扶贫的NGO与准NGO扶贫贡献率在20%~35%之 间,并且与政府主导扶贫项目的低效率和高失败率相比,“NGO投资的扶贫项目往往是 政府达不到或顾不了的偏远山区,瞄准的是最穷的贫困人口,尽管当地社会的发育程度 低,群众执行项目的能力差,但由于NGO监督管理机制是完善的,挪用、贪污资金发生 的机率很小,项目成功率、资金回收率基本上在90%以上或者更高。”[4]

  尽管如此,并不能得出将扶贫事业完全交由非政府组织来进行的结论,因为试图将行 政管理中哪些事务应由政府负责,哪些事务应由非政府组织负责作完全清晰的划分,是 不现实的。关键是要破除按照条条框框规划公共事务管理的思维定势,解放思想,从公 共事务管理的效率和效果来衡量具体职能的划分。总的思路是以强制力为基础的行政职 权不宜交由非政府组织行使,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《北京联合大学学报:人文社科版》2004年6期

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