应松年:完善我国的行政救济制度

选择字号:   本文共阅读 753 次 更新时间:2011-11-04 11:30:35

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应松年 (进入专栏)  

  

  【摘要】 本文提出,要从解决社会纠纷的角度理解行政救济制度的价值。良好的行政救济制度必须符合公正性、法律性、普遍性和司法最终性等基本要求。反思我国行政救济制度存在的问题,本文提出完善我国行政救济制度的两条基本思路:形成和完善行政救济体系,应着重加强制度化的行政救济渠道;完善行政救济制度的当务之急,是加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性。本文还概略地阐述了完善我国行政诉讼、行政复议和行政赔偿制度的若干具体设想。

  【关键词】行政诉讼 行政复议

  

  行政赔偿纠纷解决与法律救济在任何国家,社会纠纷都是普遍存在的。存在纠纷并不可怕,重要的是如何使这些纠纷能够得到迅速、妥善解决。如果纠纷得不到迅速、妥善地解决,将使受害者丧失对社会公正的期待,甚至演化为恶性事件,最终影响社会稳定。因此,国家的职责之一,就是要建立各种解决社会纠纷的渠道。制度化的有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容。我国当前处在社会转轨时期,社会矛盾更加复杂,更加突出,国家建立和完善各种纠纷解决渠道就更加迫切。从法律角度看,社会纠纷大致可以分为私法纠纷和公法纠纷两类。私法纠纷,又称民事纠纷,主要是发生在双方地位平等的私人之间的纠纷。公法纠纷包括宪法纠纷和行政纠纷。宪法纠纷,是涉及宪政制度实施,以及涉及宪法权利的纠纷。美国总统候选人就总统选举的票数计算问题的纠纷、国会弹劾总统,都涉及宪法纠纷;行政纠纷,又称行政争议,指国家行政机关以及其他行使国家行政职权的组织在行政管理过程中与公民、法人或者其他组织之间的纠纷。广义的行政纠纷,还包括国家行政机关之间以及国家行政机关与其工作人员之间在行政管理过程中的纠纷。本文讨论的重点将围绕狭义行政纠纷的解决,即国家行政机关与公民、法人或者其他组织之间纠纷的解决。

  纠纷的性质不同,解决纠纷的手段也就有些差异。民事纠纷的解决方式有协商、调解、仲裁、行政裁定和诉讼。协商即当事人平等磋商,自愿解决;调解即在第三方协调下解决,但结果仍取决于双方自愿;仲裁是由当事人自愿选择的仲裁机构解决,但一经选择,当事人必须服从仲裁结果;行政裁定是对于法律规定的特定类型的民事纠纷,行政机关居中裁决,它也是有约束力的,但当事人不服还可以向法院起诉;诉讼则是普遍的、有约束力和最终的民事纠纷解决方式。从协商、调解、仲裁、行政裁定到诉讼,当事人自己的商谈余地越来越小,约束力越来越强,对程序的要求因此也越来越高。我国已经颁布了《仲裁法》和《民事诉讼法》来专门规定民事仲裁和诉讼程序。行政纠纷的解决不排除协商途径,但更依赖行政复议和行政诉讼等强制性的解决渠道。这主要是因为行政纠纷涉及公共利益,行政机关不能拿公共利益作交易,而必须严格依照法律处理,留给当事人(行政机关和公民、法人或者其他组织)商谈的余地很小。此外,行政机关往往掌握“生杀大权”,与公民、法人或者其他组织在实力上不对等,也不容易通过协商来解决。行政纠纷的解决,从受害的公民、法人或者其他组织的角度来看,也就是行政救济的取得;从行政机关行使行政权力的角度看,也可以说是对行政权的监督。解决行政纠纷的若干基本要求(一)公正性公正性是解决行政纠纷的关键和核心,行政救济制度主要是围绕实现公正解决纠纷的目标建立起来的。公正不但指结果公正,还要求程序公正。结果公正是指纠纷的处理结果要符合公正的准则。通常,纠纷解决机构依法处理就是公正处理。“依法办事就是最大的公正。”同时,纠纷解决机构还必须平等对待各方当事人,同样案件应当同样处理。程序公正是指解决纠纷的过程要公正。为了实现结果公正,法律对纠纷解决过程设置了一些具体要求。例如,处理纠纷的机构必须保持中立,不偏袒任何一方当事人;保持独立或者相对独立,只服从法律,而不受制于当事人;有利害关系的人员应当回避,不能参与处理;公开处理;处理结果接受复审等。程序公正是实现结果公正的重要保障,是实现社会公正的基础。同时,程序公正本身还具有意义。有一句谚语说:“法律不但要做到公正,还要让人相信它是公正。”如果纠纷解决机构处理过程不公正(例如有利害关系的人没有回避),即使处理结果没有错,当事人也可能认为不公正。从某种意义上说,程序公正比结果公正更重要。公正性还要求纠纷解决的及时性。“迟到的公正就是不公正。”本来完全可以及时解决的案件,当事人延年累月、四方八面地上访、申诉,受尽磨难后,即使最终得到解决,途中的辛酸劳累如伤口上撒盐,纠纷解决的意义无形中被消减。对于社会来说,因案件长期得不到解决而增加了不安定因素。(二)法律性解决行政纠纷的所有渠道都由法律设置,依照法律运作,形成严格的法律制度,不能随心所欲。这是社会公正的必然要求,同时也保证了行政纠纷解决制度的权威性。正因如此,我国《立法法》将有关诉讼和仲裁这两项强制性的纠纷解决制度列为国家专属立法权,只能由全国人大及其常委会以法律规定,国家行政机关和地方人大都无权规定。(三)普遍性纠纷存在的普遍性要求解决途径的普遍性。要使所有的社会纠纷都有适当的渠道去解决,不能让当事人“告状无门”,不能有“法律的阳光照不到的地方”。(四)司法的最终性司法的最终性包含两层含义:一是在通过行政裁决、行政复议,乃至仲裁(特定情况下)对纠纷做出处理后,当事人不服,应当允许其向法院起诉;二是法院的终审裁判是发生法律效力的处理,除了依照法定程序提起再审,任何国家机关都不能变更、废弃法院的裁判。法院作为专司纠纷解决的机关,由于其独立性和严格的程序保障,成为维护社会公正的最后保障。这一点不但为法治国家的经验普遍证明,也获得我国越来越多人的确信。WTO规则中有一条,就是要求所有的行政决定都必须接受司法审查。对照上述要求,我国现有的纠纷解决机制还存在一些比较明显的问题。有许多纠纷还没有建立或者没有完全建立起解决制度;已经建立的一些解决纠纷的机制,在制度设计时没有把实现公正作为基础,受害人寻求救济仍然困难重重;纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,公正难以保证。在实际运作中,有些领导不懂得通过有效的法律机制解决社会纠纷的好处和重要性,习惯于用堵塞和压服的办法,甚至常常偏袒行政机关一方,不惜干预纠纷解决机构独立行使职权。这样做也许能够取得一时之效,但最终埋下社会不安定因素,损害了公民对行政救济制度的信心以及他们对党和政府的信赖。

  上述情况说明,按照纠纷解决的基本要求,建立和完善我国的行政救济制度,至今仍是我国法制建设的重要任务。完善我国行政救济制度的两个基本思路(一)形成和完善行政救济体系,应着重加强制度化的行政救济渠道在任何国家,行政救济都不可能靠一两个机构,一两种渠道就全部解决,而必须建立多样性的、整体上和谐的行政救济体系。在我国,除了前面所谈的行政诉讼和行政复议之外,还存在着多种可能的救济渠道。例如向有关党政领导直接申诉,向人大机关或其领导和代表、委员申诉,向媒体求援等,其中信访是一种比较常见的渠道。这些救济渠道在现实中扮演着重要的角色,在相当长的时期内势必还不可缺少。但也应当看到,这些救济渠道还有很多不规范的地方,甚至可能带来其他弊端。例如,信访机构不是一个法定的纠纷处理机关,通常必须转归其他部门处理,在很多情况下可能变成“公文旅行”。而且信访成功与否很大程度上取决于领导对此事的关注程度和领导个人看法,因此带有很大的偶然性和随意性。在某些情况下,领导的意见可能对纠纷的正常处理造成不必要的干扰。信访没有时间和级别限制,无穷尽的信访使得已经生效的行政决定和司法判决随时面临被推翻的危险,不利于行政秩序的稳定性。所以,从解决社会纠纷的角度来说,信访不是一种常规的、制度化的纠纷解决渠道,而只是对行政复议、诉讼等渠道的补充。相反,信访大规模地存在,本身就说明那些常规的、制度化的纠纷解决机制的失灵。领导花大量精力处理信访,在当前特定条件下可能是必要和有益的,但不应是我国行政救济制度发展和完善的方向。目前,我国仍有许多纠纷还没有建立或者没有完全建立起制度化的解决机制。例如,事业单位、社会组织内部的人事纠纷,学校与学生的纠纷,属于民事纠纷还是行政纠纷,应该由谁来处理,通过什么程序来处理,法院在什么情况下可以受理,因为缺少明确规定,目前还没有形成确定的解决机制;行政机关内部的人事纠纷,还缺乏完善的程序,法院不能介入。一旦发生纠纷,当事人往往到处奔走,却无处寻求公正,甚至没有一个机关能够“给一个说法”。(二)加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性,是完善行政救济制度的当务之急从我国行政救济的实践来看,纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,是制约行政救济制度功能发挥的最大障碍。纠纷解决机构受制于其他机关和领导个人意志,无法保持中立,不能公正执法。《行政诉讼法》施行12年了,平均每个法院每年受理的行政案件不足30件,有的法院行政庭门可罗雀;已经受理的案件中,相当部分审理不下去,不得不在法院的动员下撤诉,撤诉率一度高达57%。老百姓对“民告官”仍然缺乏信心,认为都是“官官相护”。纠纷解决机构还欠缺法律上的权威性。主要体现在,纠纷解决机构(特别是法院)对于具体行政行为所依据的法规、规章还不具备完整的审查权。依据现有法律,行政法规和地方性法规也是审判的依据。地方性法规抵触法律的,只能由全国人大常委会或者相应的地方人大行使监督权。实践证明,地方性法规抵触法律的情形屡有发生,现有的监督机制缺乏效率。一旦具体行政行为所依据的法规违反宪法和法律,行政救济很可能就“此路不通”。由于纠纷解决机构欠缺独立性和权威性,众多行政纠纷得不到公正、及时地解决,导致上访、信访不断,严重影响社会稳定。甚至于本来是解决纠纷的机关变成了制造纠纷的机关,本来是消除民怨的机关却成了积累民怨的机关。为此,应当充分保障法院的独立审判,增强行政复议机构的独立性。法院的设置,法官的任免、调动、惩戒,法院的财政等方面应当进行相应改革。在法院体制根本改革之前,可以考虑提高管辖法院的层级,原则上由中级法院作为一审法院。对于起诉乡镇政府和县政府各部门的案件,可以由中级法院设立的巡回法庭审理。应当建立宪法诉讼制度,允许当事人对法规、规章的合宪性提出诉讼,由法院审查并作出裁判。完善我国行政救济制度的若干具体设想(一)完善行政诉讼制度的设想完善行政诉讼,应着眼于解决以下问题:第一,拓宽受案范围。我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式,其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定比起该制定前的各个单行法,有所扩大。但是,在实践中仍然范围过窄,很多案件进不了诉讼渠道,公民告状无门。从解决社会纠纷的目的出发,原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围,避免出现“挂一漏万”现象,在立法技术上,法院受案范围宜采用概括式规定;对于特殊行政行为法院不宜受理的,用列举的方式明确排除。具体来讲,应从以下几方面拓宽受案范围。一是确立公权力诉讼。除了行政机关行使国家行政权力,还存在其他社会组织行使公共权力的现象。例如,足球协会、会计师协会等行业协会对其成员的处理,村民委员会根据村规民约行使自治权力,公立学校在招生、学籍管理、学位颁发、对学生的纪律处分等方面的管理权。《行政诉讼法》虽然也有关于“法律、法规授权组织”实施具体行政行为的规定,但不够明确,造成实践中各地做法五花八门。行政诉讼不能囿于“行政”这个名称,而应从解决社会纠纷和保护当事人诉权的目的出发,根据行政诉讼的精神实质,把这类公权力行为纳入行政诉讼受案范围。二是把抽象行政行为纳入诉讼渠道。《行政诉讼法》把可诉的行政行为限于具体行政行为,排除了抽象行政行为。对于抽象行政行为,只能等到行政机关据之作出具体行政行为后,受害人各自分别起诉,法院在审查该具体行政行为合法性时予以附带的审查,决定是否予以适用。这样做不利于当事人及时获得救济,不符合诉讼经济原则,也不利于及时纠正错误的抽象行政行为。应当确立成熟原则,只要行政行为对公民、法人和其他组织的利益构成实质性影响,后者就可以提起诉讼。三是确立“有法律上利害关系”的起诉标准,开辟公益诉讼。《行政诉讼法》规定可以起诉的范围基本上限于“侵犯人身权、财产权”。人身权、财产权以外的其他权利,包括政治权利、劳动权、休息权、受教育权、宗教信仰权等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:江海学刊 2003.1

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