谢志岿:转型期社会问题与国家治理创新

选择字号:   本文共阅读 2475 次 更新时间:2011-10-31 20:26:23

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谢志岿  

  实行透明的、民主的公共财政,应该是治理创新的重要突破口和基础环节。

  首先,要推进预算民主,确保公共开支用于公共目的。政府的每一笔经费的具体数量及详细用途,都要由人大预算委员会和相关专业机构进行详细的审议,并向全社会公开。未经人大充分审议和讨论的开支事项,不得列入预算,不得开支。其次,要加强经费使用监督和审计,政府部门应公开经费使用情况,接受专业机构和社会的监督。第三,要健全民主财政的制度和程序。包括设立人大拨款委员会,加强人大计划和预算委员会的力量,将政府审计部门划入人大,作为财政监督机构等。同时,要完善预算审议和财政审计监督的程序,防止预算和经费使用过程中存在的问题。

  2 .人事民主。将党管干部原则与民主选举、公推公选的原则相结合。人事决定权过于集中在有决定权的主要领导,造成了四个方面的主要问题。一是对上负责,人身依附;二是无视公众的利益和意见;三是缺乏公平,难以人尽其所;四是用人腐败。选人用人方面的问题,是影响公共部门及其工作人员价值观(包括工作态度和责任感)和工作效能的重要因素。因此,必须在坚持党管干部的基础上,推进选人用人方面的民主。( 1 )对于地方主要领导人,可由上级在考察民意的基础上进行差额选拔,提出 3-5 名候选人,然后由这些候选人发布自己的施政纲领,进行必要的竞选宣传,再由地方民众进行普选。通过上级的选拔提名与民众的选举的结合,促使地方官员既保持对上级的负责,也注重对地方和民众利益的负责和回应性。( 2 )对于政府主要组成人员,可由党委和政府领导提名,由人大投票表决。( 3 )对于政府部门的负责人,可以采取公推公选的方式,在一定范围内进行公开推举,然后进行考核,再由党委委员进行表决,提出拟任人选。( 4 )对于公共部门中层负责人,可以通过竞争上岗的方式产生(鉴于公推公选和竞争上岗等方式本身也存在着一定的局限性,采取这种方式产生的官员数量应控制在一个合理的比例,以使工作实绩、能力和资历等共同发挥作用)。

  3 .决策民主。决策失误是造成治理问题的重要原因。对于关系经济社会发展的重大决策、重大立法、重大工程项目、重大财政支出,在决策前都要进行科学论证,广泛征求意见。对于争议较大的问题,要引入政策听证、政策辩论环节,反复论证。政策听证和辩论视决策权限可以由政府自行组织,公开举行,也可通过人大进行。改变过去政策制定采用内部听证和论证,不同意见难以得到集中、充分、系统的表达的做法,要广泛吸引专业人士和公众参与政策听证和辩论,在时间安排、议程安排上保证参加政策听证和辩论的人员能充分表达各种不同意见,使政策的优缺点得到充分深入地讨论。对于没有进行充分论证的事项,不得决策。要制定完善各类决策的具体程序,使科学决策、民主决策更加制度化,以减少决策失误造成的损失。

  4 .阳光政府。推进政府行政行为、行政过程的公开化、透明化,政府的行政审批、行政决策、行政处罚和其它行政行为都应该按照政务公开的规定,予以公开,接受社会和公众的监督。政府政务公开的状况,要纳入公众对政府的评价体系并作为政府绩效考核的依据。

  5 .监督问责。加强对公共权力的监督,包括对治理公正性的监督,对行政效能和回应性的监督,对廉政状况的监督。为此,除了要健全包括人大、政协、纪检、司法、行政监督在内的监督体系外,尤其要加强公众对公共权力行使的评价监督和新闻媒体的舆论监督,同时,完善问责机制和程序。公共部门要及时回应公众的需求和各项意见、建议,及时检讨公共政策,并对渎职和偏私行为给予恰如其分的处理。

  6 .公共治理。按照全球治理委员会的定义,“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。” [12] 格里 · 斯托克 (Gerry Stoker) 认为,“(公共)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者,……它表明,在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。” [13] 公共治理既能减轻政府负担,提高公共服务效率和质量,也能提高公民的参与,培养公民的公共精神。因此,政府、企业、社会组织和公民共同参与的治理成为现代公民社会的重要特点。治理创新应该合理界定政府的职能边界,理顺政府与市场、社会的关系,大力培育公民社会组织,致力于形成多元参与的治理主体结构和治理形态。使政府和公民社会组织良性互动,提升治理的开放性和水平。

  7 .社会资本。罗伯特?帕特南对意大利南北发展差异原因的分析,深刻揭示了社会资本在治理中的作用。所谓社会资本,是指诸如信任、道德规范和社会网络等能够方便合作行为从而提高社会效率的社会组织特征。罗伯特·帕特南指出,“社会资本,如信任、规范和网络,一般说来都是公共物品,而常规资本一般则是私人物品,这是社会资本的一个特性。社会资本并非是任何从中获益者的私人财产,这是个人寄身期间的社会结构的一个特性。”作为公共资源的社会资本的公共物品特征往往使得投资者与获利者并不一定一致,从而会造成搭便车和投资不足的问题。因此,社会资本的投资和创造就成为政府的重要职能。治理创新应该致力于创造和培养社会资本,为提高制度绩效提供社会道德基础。

  8 .制度建设。在社会转型期,旧的制度已经失去效用,新的制度尚未健全,同时转型期出现的新的利益结构和社会矛盾也需要新的制度规范。很多治理问题是由制度本身的不配套、不衔接、不合理造成的。因此,加强制度建设,为转型期出现的利益格局的变化提供确当的规范,是解决中国改革开放以来出现的各种社会问题的最重要、最现实的途径,是实现中国社会新的转型的基石 [14] ,也是改善国家治理的重要基础。行政组织体制方面,要改革行政层级体制和行政部门体制,合理划分不同层级之间的事权、财权和行政关系,理顺不同部门之间的权责关系,建立分工合理、权责匹配,既相互制约又相互协调的行政架构体系。

  以上几大领域是本文认为应该重点突破也是对改善治理具有重大意义的领域。当然,对于具体的领域,不同的学者可以有不同的理解和概括。但是,如果能够实现上述领域的创新,一定可以在不根本改变现有制度架构的前提下,解决目前经济社会发展遇到的诸多问题,使国家治理水平得到一个质的提升,这也说明,治理创新具有巨大的潜力和作为。

  在经济社会矛盾日益凸显并且尖锐的条件下,国家必须致力于治理方面的创新,以全面提升政治体系的功能和适应能力。因而,上述重点领域的治理创新,也构成了政治体制改革中国道路的核心内涵和重要路径。同时,以财政民主、人事民主、决策民主和公共治理等为核心内容的政治体制改革,也将极大地推进中国民主政治建设进程,成为中国式民主发展的重要内容和基础环节。

  

  四、赋予经济特区治理创新的先行先试权

  

  1 .经济特区与中国改革的“分级制试验”

  

  中国的改革是一个反复试验,逐步推广的渐进过程。韩博天将中国一党执政的政治体制拥有强大适应能力的原因归结为中国拥有一种独特的政策制定循环过程( policy cycle ),即“分级制试验”( experimentation under hierarchy )。尽管在中国政治议程中从不缺少宏伟的中央规划和技术官僚们制定的现代化方案,但在制定国家政策之前,分级进行政策试验在很多方面起到了有力的纠错功效。这种“分级制试验”不仅仅是渐进的制度变迁,而且可能带来全新的制度转型 [15] 。王绍光则认为,中国的政治体制是一个有学习和适应能力的政治体制,正是这种学习和适应能力,是理论界所谓的“中国发展模式”的关键环节 [16] 。

  经济特区是中国改革的试验场和开放的窗口,是分级式政策试验的一个重要制度设计。以深圳为代表的经济特区,进行了多项在全国具有重要影响的改革试验,开改革开放风气之先,在中国的治理试验中曾经发挥了重要作用。如率先打破“铁饭碗”;率先进行价格改革;发行新中国第一张股票;率先在中国内地探索合同制职工社会劳动保险制度改革;率先实行土地拍卖;率先出台制度鼓励技术入股;成立中国内地第一家物业管理公司和业主委员会;探索实行“三轮两票制”的镇长选举制度改革;率先探索行政管理体制改革,等等。这些创新实践,为推进中国的改革政策探索了新路,提供了宝贵经验。

  

  2 .继续赋予经济特区在治理创新方面的先行先试权

  

  治理创新也是一个需要反复试验的过程。对于一些需要先行试验的创新,可以在一些地区,特别是经济特区先行先试。因为经济特区发展先行、问题先遇、经验先出,可以较好地发挥为治理创新探路的作用,同时,经济特区有改革开放的气氛和实践经验。并且,由于经济特区面积较小,成功的经验可以推广,不良的影响则可以控制在有限的范围。因此,在操作上,可以赋予经济特区在治理创新中的先行先试权,让经济特区继续在中国未来的改革开放中发挥重要作用。

  在国家改革开放和经济社会发展新的阶段,国家赋予了经济特区新的改革创新使命。 2008 年,国家发改委《珠三角地区改革发展规划纲要》确定深圳“一区四市”的定位,即综合配套改革试验区、全国经济中心城市、国家创新型城市、国际化城市和中国特色社会主义示范市。 2009 年,国务院批准《深圳市综合配套改革总体方案》。综合配套改革试验区的定位,确定了经济特区不仅是经济体制改革的试验区,而是综合性的配套改革试验区,表明经济特区肩负改革的任务更加广泛而深远。

  2010 年 8-9 月间,中共中央总书记胡锦涛、国务院总理温家宝先后考察深圳,对深圳等经济特区新时期改革开放提出了新的要求。胡锦涛在深圳经济特区建立 30 周年庆祝大会上的讲话中强调,经济特区不仅应该继续办下去,而且应该办得更好。中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先试、发挥作用。并从五个方面对经济特区下一步改革发展提出了具体要求。

  在过去的 30 年间,经济特区为国家的治理创新进行了大量的探索,取得了巨大成绩。这些治理创新所涉及的领域是全方位的,但就其产生的重大影响而言,则主要是在经济和社会领域,政治领域改革创新的力度和影响没有其他的领域大。经济特区需要在现有的制度架构和社会条件下,大力推进包括政治体制改革在内的治理创新,推进财政、人事和决策民主,建设阳光政府,加强监督问责,实行公共治理,培育社会资本,完善各项制度建设。通过上述各个领域的治理创新,切实解决改革发展中出现的各种矛盾和问题,实现经济繁荣、政治民主、民生幸福与社会和谐,为进一步深化中国的改革探索新路。

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文章来源:《理论与改革》2011年第4期

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