王利明:《物权法》与环境保护

选择字号:   本文共阅读 581 次 更新时间:2011-10-31 12:11:33

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王利明 (进入专栏)  

  

  在现代社会,随着人口激增、经济快速发展以及城市化的日益加快,土地等不可再生资源越来越稀缺;在这样的背景下,节约资源、保护环境,维持生态平衡,实现可持续发展,就成为各国法律普遍的关注的重要课题;由于全球变暖、酸雨、水资源危机、海洋污染等已经对人类的生存构成了直接的威胁,并引起了全世界的广泛关注;如何有效率的利用资源,并防止生态环境的破坏,也已经成为直接调整、规范物的归属和利用的《物权法》的重要使命。正是因为这一原因,现代物权法发展的重要趋势之一,就是要在强化物的利用效率、促进物尽其用的同时,越来越重视环境的保护。例如,许多国家的法律明确要求,物权人在行使权利的时候,必须要注重保护环境,用益物权人在行使其权利的过程中,也负有保护环境、尊重生态的义务 [2]。显然,用益物权由于在主体上是不动产物权,可以说,物权法律制度与环境法律制度的融合以及在物权法中引入有关环境保护的规则是现代物权法的重要发展趋势。因此,物权法与环境保护的关系不仅是环境法上的重要议题,也是物权法研究的前沿问题。 

  我国物权法在制定过程中对于环境保护予以了高度重视,在制度设计中融入了环境保护的先进理念和指导思想,这是在我国坚持科学发展观、实现可持续发展的具体体现。根据科学发展观的要求,我国要坚持走“生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会”。因此,《物权法》必须以保护环境、维护生态文明作为其一项重要任务,这就决定了《物权法》在注重充分发挥资源的有效利用的前提下,强调合理利用资源、保护环境,维护生态平衡,体现了中国物权法的本土化和其先进的理念。 

  我国《物权法》在保护环境和促进资源利用方面具有以下特点: 

  第一,《物权法》将自然资源纳入调整范围,这不仅扩张了《物权法》的调整范围,而且为《物权法》在保护环境和促进资源合理利用方面奠定了基础。所谓资源,是指“资产、资财的来源”。 [3]所谓自然资源,按照1992年联合国开发署的定义,是指“在一定时间和条件下,能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。” [4]传统的物权法并不调整自然资源,也不调整自然资源以外的其他资源。自然资源的归属和利用是由公法和特别法调整的。但现代社会,不仅各种传统的自然资源如土地、水资源、石油、矿产等因日益稀缺而凸显出其更大的战略意义,而且随着科学技术手段的提高,人们的活动范围不断扩大,资源也越来越受到物权法的调整。因而物权法必须对这些自然资源的归属与合理利用加以调整。 [5]我国《物权法》确认了矿藏、水流、海域、野生动植物资源、无线电频谱资源等的归属。这对于实现对资源合理而有效的利用和保护生态环境是非常必要的。例如,随着海洋技术的发展,海域可以通过技术手段进行区分,并进行排他性利用。因此,可以在特定海域之上设定海域使用权。既然《物权法》可以调整因资源的归属、利用所产生的各种关系,它必然将对资源和环境的保护作为其主要任务。  

  第二,《物权法》在所有权部分特别是相邻关系的制度,突出了对环境的保护。《物权法》强调,所有人行使其所有权,必须负有尊重和保护环境的义务。罗马法时期曾有法谚云:“任何人不恶用自己的物,乃国家利益之所在(expedit enim rei publicae ne quis re sua male utatur)”。19世纪末叶以后各国均以法律或判例的形式确立了“权利滥用禁止”原则。任何人利用自己的财产进行使用收益,不得以牺牲资源、环境为代价,从事生产开发,侵害所有人和其他人的利益。也将构成权利滥用,并应承担相应的责任 [6]。《物权法》在相邻关系中规定,“不动产权利人不得违反国家规定,弃置固体废弃物,排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质”。现代民法中产生的所谓不可量物的侵害,所谓不可量物的侵害,是指按照通常的计量手段,无法加以精确测量的某些物质因排放、扩散等致他人损害。这里主要涉及的就是环境侵害的问题,而《物权法》要求不动产权利人不得实施不可量物的侵害,主要也是为了维护环境。较之于动产而言,不动产对于环境有更显著的影响,譬如,在对土地利用过程中,有可能会发生化学物品对土地的污染,不仅仅会导致地上的建筑物、林木等污染,并可能因为空气的流通、雨水的冲刷、大风的吹扫等因素,而对于临近的甚至较远的环境也发生较大的影响 [7]。由于《物权法》的重心是规范不动产,也必然在保护环境方面发挥作用。《物权法》第74条规定绿地属于业主所共有,也有利于维护环境。因为如果允许开发商保留对绿地的所有权,那么开发商很可能会基于商业利益的驱动,尽可能减少绿地的面积,从而损害业主的利益。  

  第三,《物权法》确立了用益物权人所负有的维护环境的义务。传统民法对用益物权人所负有的环境义务,通常都是由特别法加以规定。但是我国《物权法》直接在该法中规定了用益物权人的义务,包含了对环境的保护,环境保护义务不仅体现为用益物权人对于他方当事人所负担的义务,也是用益物权人对国家所负担的义务。根据《物权法》第120条的规定:“用益物权人行使权利,应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。” 根据这一规定,用益物权人在行使用益物权时,必须要遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。所谓合理开发和利用,是指开发和保护必须结合起来,对于自然资源的利用和养护必须协调处理,既要保证资源的有效利用,防止浪费,又要保证长远的可持续发展,兼顾近期的利用效率和长远利益。《物权法》第140条规定:“建设用地使用权人应当合理利用土地”。所谓合理利用土地,首先是指要根据法律、法规和合同确定的范围、方式来利用土地;其次,建设用地使用权人在建设过程中要兼顾他人的利益,不得滥用权利,损害他人的利益,例如,在挖掘地基的时候,不得造成周边建筑物的下沉或者倾斜等危险;再次,建设用地使用权人要注重对周边环境的保护,维持良好的生态环境,例如,修筑道路之后,要尽量降低噪音污染,或者修建隔音墙等设施减少影响。不得改变土地用途。《物权法》第140条规定:建设用地使用权人“不得改变土地用途;需要改变土地用途的,应当依法经有关行政主管部门批准”。所谓不得改变土地用途,是指建设用地使用权人不得改变建设用地使用权出让合同约定的或者建设用地使用权划拨批准文件中规定的土地用途。这些都体现了环境保护的要求。  

  第四,《物权法》按照最严格保护耕地的要求,确定了一系列的制度和规则。我国《物权法》第43条规定:“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”。这就确立了用益物权中保护耕地的原则。我国用不到7%的世界耕地养活了世界22%的人口。我国目前可耕作的土地面积为18.4亿亩;人均不足1.4亩,是世界平均水平的三分之一。这一数字不仅远远低于世界平均水准,而且耕地总体质量差,沙化现象严重 [8]。所以,对耕地实行最严格的保护政策,是我国一项基本的国策。出于保护耕地原则要求,《物权法》规定,农村集体经济组织的成员在行使承包经营权的过程中,不得改变土地的用途。用益物权人行使其权利的过程中,必须合理利用土地,保护耕地,例如不能擅自占用耕地建房、修坟、取土、挖沙等 [9],不得将耕地随意改为宅基地,土地承包经营权的流转不得改变农用地的用途。保护耕地的原则决定了我国《物权法》对土地承包经营权和宅基地使用权的流转有着较为严格的限制。  

  第五,《物权法》所确定的地役权制度对于保护环境具有重要作用。现代地役权制度在保护环境方面的作用逐步得到强化。由于地役权涉及对他人之物的利用,而且对不相邻的物也可以加以利用,因此,这种利用可以更大地发挥其在环境保护方面的作用。早在19世纪中叶,英国法律就承认了当事人可以通过地役权合同设定保护环境的义务 [10]。而在当代,这种地役权合同大量的涉及到环境保护的内容,例如,通过设定地役权而禁止他人的声响干扰和侵入,以保持宁静的环境。 [11]再如,为了维持某一处湿地的生态,而穿越他人的土地铺设较粗管道引水保持湿地水源等。地役权在当代还扩大适用到建筑物区分所有的框架范围内,如区分所有人承诺不进行某些建筑行为,以免损害建筑物的外观美感。在美国的许多州,现在都有法律授权明确设立景色地役权,或称保护地役权(conservation easement)。《统一保护地役权法案》第1(1)条,将保护地役权定义为一种非占有性权益,它限制或者要求保留或者保护不动产的自然的、景色优美或者开放空间的价值。 [12]  

  第六,《物权法》规定了准用益物权制度,对保护环境和维护生态平衡发挥着重要作用。传统物权法一般都没有规定准用益物权制度,但是我国《物权法》从中国的实际情况出发,做出了重大创新,专门规定了准用益物权。该法第122条规定:“依法取得的海域使用权受法律保护。”第123条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”这就在《物权法》中确认了海域使用权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等几类准用益物权。规定准用益物权的重要原因就是为了保护环境,一方面,对水资源等人类赖以生存的基本自然资源的维护,要求法律必须对有关的利用行为进行规制。例如,为了保护海洋环境,确保对于海洋资源的合理利用,国家就需要对海洋的利用活动进行总体规划。海域使用权的设立必须符合海洋功能区划的要求,权利人在取得权利之后,必须在规划的用途范围内从事核准的海洋利用活动。海域使用权人的重要义务,是保护海洋环境,注重对海洋矿物资源的合理利用和对生物资源的养护。通过行政手段来调整权利滥用行为,往往不能有效的遏制对海域的非法利用和对海域环境的破坏的行为,导致了一些海域开发、利用的无序、无度现象,对海洋资源和环境的保护造成了非常不利的影响。这就有必要将海域使用权规定为一种准用益物权。 [13]另一方面,由于资源的有限性和多用性,使得资源不可能无限制的供应,并与人类的不断增长的需求和市场的发展形成尖锐的冲突和矛盾。现代社会由于人口增长,发展速度的加快,资源和环境对于发展的承受能力已临近极限。由于资源利用中的冲突的加剧,使得《物权法》必须承担其合理和有序的利用资源的责任,“以使互不相侵而保障物质之安全利用”。 [14]由于准用益物权不仅是直接支配和利用海域、矿藏、水资源等的权利,而且其利用还直接关系到生态保护的问题。由此,通过在《物权法》和有关法律中中规定准用益物权制度,确定权利人的权利义务关系以及权利行使的规则,对于保障准用益物权的权利人履行保护环境、维护生态和促进可持续发展的义务、保障土地和矿藏等自然资源的合理和有序开发利用,都具有极为重要的意义。  

  《物权法》确立海域使用权等为准用益物权,适应了物权法最新的发展趋势,因为许多国家的民法典都已经承认了采矿权等为用益权 [15]。尽管准用益物权具有用益物权的特点,但它们本身不能完全等同于用益物权。传统物权法一般没有对这些物权作出规定。这是因为传统民法在物权制度的建构时,对自然资源的利用和对生态环境的保护的需求没有当今社会这么突出;而《物权法》确认准用益物权,就适应了我国可持续发展的要求,因为我国当前的生态环境十分脆弱,保护生态平衡已成为当务之急。例如,水乃生命之源、万物之本、文明之根,它是一种既具有经济价值又具有生态环境价值的极为宝贵的自然资源。中国是一个水资源短缺的国家,目前,我国人均水资源量仅为世界人均水平的1/4,局部地区人均水资源量远远低于世界人均水平,水资源很可能成为21世纪中国最为稀缺的自然资源。随着社会经济的进一步发展,水资源短缺的矛盾将更加突出。当今中国在水资源方面面临着三大严重问题:洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化。 [16]从发展趋势来讲,随着社会经济的进一步发展,水资源短缺的基本矛盾将会更加突出,水资源短缺已经成为我国经济和社会发展的严重制约因素 [17]。因此,在物权法中将取水权规定为准用益物权,通过确认和保护对水资源的取用权利,最大限度地发挥水资源的经济效益,从而实现水资源可持续利用的终极目标,这对于保护环境和生态的平衡,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《环境保护》2007年第10期

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