贾康 孙洁:城镇化进程中的投融资与公私合作

选择字号:   本文共阅读 727 次 更新时间:2011-10-29 15:40:17

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贾康 (进入专栏)   孙洁  

  

  由于基础设施、公用事业、公共服务都是准公共产品的提供,无论政府投资或是私人投资提供,都存在严重不足或缺陷,实践证明较为理想的模式是公私合作模式

  

  经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线,它表明当城镇化水平达到30%而继续上升至70%的区间,是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来,我国的城镇化发展较快,城镇化率每年以约一个百分点的速度增长,2010年达到47%。显然,目前我国的城市化水平正处于这个快速发展阶段。从国际经验看,此阶段的一个突出特征就是需要大量的资金投入,我国也正面临着这样的问题需要解决,仅依靠政府的财政收入远远不够。合理解决这个阶段的资金投入问题,是保持城镇化健康发展的客观必要条件。

  

  城镇化进程中的投融资需求

  

  城镇化进程中,需要大量投入以形成有效供给的领域主要有三个方面:基础设施、公用事业和公共服务。

  

  基础设施

  

  城镇化必然需要大量的基础设施建设资金投入。如市内道路、公交线路(机动车线路和地铁、轻轨线路等)、交通干道设施、地下地面各类管道、桥梁、隧道等。城镇基础设施有以下几个特点:

  第一,资金需求量大,依靠有限的财政资金和银行贷款难以满足。以城镇化进程中的城市开发区建设为例,开发区基本上是从郊区荒地或转换的农田起步,生产和生活基础设施都要从头开始建设,需要大量资金支持,仅依靠财政资金和银行贷款往往会出现巨大资金缺口,影响建设进程。

  第二,资金支持周期长,基础设施项目建设周期相对较长(有的长达10年或20年以上)。相对来说,商业银行很难支持这样长期的贷款,因为时间周期长的项目相对风险也大。

  第三,经济收益有限,有些项目本身根本没有收益。城镇基础设施项目的自身经济收益一般非常有限或完全无收益,如城镇内道路、涵洞、管线等根本不能向使用者收取费用,隧道、桥梁或轨道交通项目其收费也受制于多种因素,往往不足以通过收费收回投资。

  

  公用事业

  

  城市公用事业是城市生产经营、居民日常生活所不可缺少的基本条件。主要有环境卫生、安全;公共旅客运输;自来水、电力、煤气、热力的生产、分配和供应;污水、雨水排放;文化体育场所、娱乐场所、公园;房屋修缮、邮政通信等。公用事业具有以下特点:

  第一,生活中必不可少而投资可观。一个城市是否适合人类居住,要看这个城市的公用事业水平。公用事业水平高的城市,会给生活在这个城市的人们提供优美的环境、安全的空间、良好的文化娱乐场所、便利的各种生活条件等。当然这些都需要为数可观的投资。

  第二,涉及每个人的利益,并可构建一定的“使用者付费”机制。由于公用事业涉及每一个人的切身利益并大多具有消费的“排他性”,因此,可以适当通过“使用者付费”方式收回全部成本或部分成本。例如公交、自来水、电力、煤气及热力供应等。但对于排水、防洪、消防等则一般不可能通过收费来解决。

  第三,公用事业价格具有垄断性和地域性。受资源、自然垄断、规模经济效益以及政府对社会发展规划要求等因素的制约,公用事业在经营上不太可能形成充分竞争,从而具有一定的垄断性。市场对价格的影响有限,企业和居民形式上是被动地接受价格。公用事业一般都是在当地生产、销售和消费。由于各地影响公用事业价格的因素有很大差异,公用事业的成本和价格在各地区之间也往往有较大差别,体现着较强的地域性。

  

  公共服务

  

  公共服务包含内容较多,基本公共服务主要有三个方面:一是保障人类基本生存权的基本就业服务、基本养老、基本住房保障;二是满足基本发展权需要的义务教育和文化服务;三是满足基本健康需要的公共卫生、基本医疗保障。基本公共服务具备以下特点:基础性,指那些对人的生存发展有着前提条件意义、人所必需的公共服务。广泛性,指那些会影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务。总体而言,公共服务的提供主体应当是政府,其他社会组织可以作为政府提供不足时的补充。公共服务也必然需要大量的资金支持才能得以顺利提供。

  

  目前投融资渠道的局限性

  

  我国各地加快推进城镇化过程中普遍面临着融资难题,“土地财政”问题饱受社会公众广泛关注和批评,地方投融资平台快速发展形成了巨量的地方政府债务。

  

  土地财政存在的问题

  

  土地财政是指一些地方政府过多依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。在我国城镇化进程中,土地财政发挥了重要、积极的作用,但是,近年来其弊端也越来越明显、突出。

  土地是有限的稀缺资源,仅依靠一次性的土地批租收入不具有可持续性,并助长了地方政府“政绩”激励下的短期行为。从国际经验看,没有哪个国家的城镇化进程可以长期依赖土地批租来筹资的,我国部分地区也已表现出“难以为继”的局面。

  

  融资平台存在的问题

  

  一是融资规模快速增长,形成巨量隐性政府债务的风险。地方政府融资平台在应对这轮金融危机过程中,迅速达到了举债数万亿的规模。融资平台贷款虽然名义上是公司贷款,实际上是地方政府隐性负债,而且,未来能否顺利通过专项收入、税收、一般财政收入偿还融资平台债务,还存在着制度风险。

  二是融资主体的设立与运作不规范,公司治理结构不合理。融资平台公司设立条件不严格,其运行也缺乏有效约束,同时,地方政府建立融资平台的层级也在逐步下移,省、市、县级都设立了自己的融资平台,甚至乡镇也设立融资平台。事前审批、事中操作和事后监督没有形成一套统一、规范的制约。管理人员相当部分由原政府官员担任,缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识,因此在融资过程中较易发生决策失误。

  三是融资平台缺乏外在的约束机制。由于地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束,一些地方政府出于各种目的,极力扩大融资量,甚至不考虑自身还款能力,导致融资规模巨大,超过政府实际承受能力。同时,信息披露不充分,系统风险大。在由于货币政策导致银行可运用资金紧张或受资本金充足率约束的贷款规模不足的情况下,政府融资的稳定性将受到影响。

  

  地方债存在的问题

  

  在应对这一轮金融危机过程中,我国已经在实践中尝试地方债的发行。2009年首次有2000亿元地方债由中央财政代地方政府发行,地方政府纳入预算使用,也可作为融资平台的资本金。虽然这一安排已延续三年,但仍然存在两个问题:一是没有从基本框架上解决地方政府发行公债和市政债券问题;二是规模较小,与地方融资需求相比近乎杯水车薪。

  

  投融资渠道的主要选择

  

  从国际经验看,城镇化进程中三个方面的投资都经历过政府投资到私人投资再到目前被发达国家或发展中国家广泛采用的公私合作的模式投资。由于基础设施、公用事业、公共服务三个方面都是准公共产品的提供,无论政府投资或是私人投资提供,都存在严重不足或缺陷,实践证明较为理想的模式是公私合作的模式。

  

  公私合作的内涵

  

  公私合作(Public Private Partnerships ,PPP)模式是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让私人部门参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门职能的管理模式。通过这种合作和管理,可以在不排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务。笔者认为,这种模式更应该注重从管理机制角度为城镇化建设提供基础设施、公用事业和公共服务产品,而不是仅仅通过公私合作为城镇化建设融资。当然,这种管理模式过程必然与为城镇化建设融入建设资金紧密关联。从我国一些项目看,公私合作已经有一些应用。

  

  如何采用公私合作模式

  

  公私合作在城镇化进程中的应用也可以分为基础设施建设、公用事业、公共服务的提供三个方面。

  基础设施方面。城镇化进程中基础设施建设需要资金数量巨大,需政府采用多种途径为其融资,当然不排除采用公私合作的方式。可是在单纯以融资为目的的情况下,易导致一些项目失败。我们更强调形成PPP的管理运作模式,其中涵盖融资机制。实现这种公私合作管理模式有三个关键因素:伙伴关系、风险分担和利益共享,这里的利益不仅仅指利润收益,而是包括社会效益在内的各种因素综合的效果,包括体现企业的社会价值和社会责任形象。

  就基础设施而言,选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定:

  一是对于已有的基础设施,政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作,由政府向民营企业发放特许经营权证,由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门通过购买或租赁的形式获得基础设施的使用权,就可以按照与政府的特许经营合约,自己向用户收费。如果民营企业对政府拥有的基础设施进行经营和维护,那么可以由政府向民营企业支付一定的费用。通过出售、租赁、运营、维护的合同承包等形式的合作,可以提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中,还可以为政府置换和融通资金,从而支持和从事新的基础设施建设。

  二是对于扩建和改造现有的基础设施,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设等形式与民营企业合作。政府向民营企业发放特许经营权证,由民营企业对原有的基础设施进行升级改造,并对升级改造后的基础设施进行经营管理。经营者按照特许权合约规定向使用者收费,并向政府交纳一定的特许费。通过这种形式,可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度。在提升原有基础设施功能的同时,也可为政府新建其他基础设施筹集一定的资金。

  三是对于新建的基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作。BTO是指由民营企业对基础设施进行建设完成后,转交给政府部门,然后再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量,也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间,所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权,同时也可以把建设时所使用的资金作为租金,从而获得优先租赁权。BOT是指由民营企业对基础设施进行建设,建成后由民营企业进行经营管理,按照特许经营的合约时间,经营到期后转交给政府。在经营管理期间,基础设施的所有权属于政府,但是,不需要向政府交纳使用费,只是在经营到期后,无偿交还政府。在交给政府之前,必须保证基础设施的完整性、正常功能等。BOO是指由民营企业建设基础设施,建设完成后,民营企业获得基础设施的所有权,同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然这里的“永久性”经营权是个相对概念,是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本,同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

  公用事业方面。公用事业领域采用公私合作模式与基础设施领域有类似之处,特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面,采用公私合作的项目,一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

  公共服务方面。由于政府提供公共服务的传统模式会产生提供不足与低效,所以有必要引入私人提供。我国在教育、卫生、养老等领域都已出现私人提供公共服务的案例,同时由于公共服务的公共性,也必然离不开政府的支持,私人提供只是政府提供不足的补充,但是这种补充总体而言极为有限。为最大限度满足人们对公共服务的需求,更为理想的模式是通过公私合作的模式来提供。具体来说,主要就是要通过政府购买服务的方式来实现。政府购买服务的要点是:政府公共部门确定所需服务的数量和质量,具体服务由私人部门提供,提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。当前保障性住房中的廉租房也可以通过这种方式来提供。例如,由私人部门提供廉租房,政府组织符合条件的人居住,房租由政府统一支付私人支付不足的部分。当然这需要由有专业资质的住房出租公司来经营。

  公私合作管理模式在我国未来城镇化进程中将会发挥越来越重要的作用,未来社会的发展也会越来越多地依赖公私合作管理模式为社会提供公共产品和公共服务。需再次强调,如果仅仅限于通过公私合作进行融资的话,可能会囿于种种制约条件导致项目失败,我们更应该强调公私合作的管理功能,通过公私合作的管理模式涵盖其融资机制,促进城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务更加及时、高效的提供与运营,进而充分调动社会资金、民间资本的潜力,推动我国城镇化进程的快速、健康发展。

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