高培勇:解决收入分配问题重在建机制增渠道

选择字号:   本文共阅读 548 次 更新时间:2011-10-28 15:28:13

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高培勇 (进入专栏)  

  

  收入分配是关系民生的一个重要问题,历来为党和政府所重视。党的十六大以来,中央高度重视调节收入分配,出台了一系列政策措施,并取得了一定成效。但目前,收入差距拉大问题还远未得到解决,对推动科学发展、促进社会和谐带来了不利影响。这说明,解决收入分配问题,需要深入分析其成因,抓住关键,对症下药。

  

  收入分配问题主要缘于调节手段不足

  

  很多人把我国的收入分配问题归因于经济体制转轨,但深入分析可以发现,经济体制转轨固然是造成收入差距扩大的一个原因,但可能并非实质性和根本性原因,因为在经济体制转轨国家中也可找到收入差距虽有所扩大但并不明显、基尼系数并不算高的例子,如匈牙利、捷克;也不宜把收入差距扩大的原因完全归结于实行市场经济体制,因为实行市场经济体制的国家中也有对收入分配问题处理得比较好的例子。

  其实,人们常说的收入分配问题包括两个方面:一个是分配差距,主要是指分配的结果;另一个是分配不公,主要是指对造成分配结果不平等的原因判断,如机会不均等。这两个问题存在于人类社会所经历过的所有经济体制和所有发展阶段,有所差异的不过是在不同的经济体制下和不同的发展阶段中所采用或依赖的调节机制和渠道不同。所以,问题的关键在于我们要以什么样的调节机制和渠道去应对收入分配差距和分配不公问题。

  这就是说,倘若我国当前的收入分配问题果真有什么特殊之处,那么,这种特殊性只能归之于现实市场经济体制的不完善。以不够完善的现实市场经济体制为线索审视我国当前收入分配运行格局,可以观察到的一个基本事实是:政府对解决收入分配问题不可谓不重视、不可谓决心不大,但一旦付诸行动,却往往是找不准下手的地方和有效的工具,或者政策虽好但落实不下去。机制欠缺,渠道不畅,或许正是当前我国收入分配问题的主要症结所在。

  

  当务之急是构建新的调节机制和渠道

  

  在传统计划经济体制下,我们曾有一套行之有效的调节收入分配的机制和渠道。那一套机制和渠道的主要支柱,就是农副产品统购统销和城市职工八级工资制。在农副产品实行统购统销的条件下,农民剩余的农副产品只能按照国家规定的价格统一卖给国有商业部门。在城市职工八级工资制条件下,不仅城市职工被区分为若干类别,每一类都由政府规定相应的工资级别和标准,而且什么时候涨工资、涨多少工资也由政府说了算。在那个时候,农民获取货币收入的主要渠道就是剩余农副产品的销售,城市职工获取货币收入几乎唯一的渠道就是工资。因而,只要把农民的农副产品销售渠道和城市职工的工资渠道管住了,全国的收入分配格局就基本确定了。

  随着从计划经济走向社会主义市场经济,农副产品统购统销和城市职工八级工资制逐步被打破。原有的调节机制和渠道既已不复存在,自然就要以新的适应社会主义市场经济的调节机制和渠道去“换防”。这无疑要经历一个“摸着石头过河”般的探索过程。迄今为止,曾经有不少办法先后被采用,但从总体上看,由于缺乏同社会主义市场经济体制的适应性或适应性不够,这些办法大多未能取得预期的成效。调节机制和渠道的重新构建问题,始终未能获得根本解决。

  那么,究竟有没有适合社会主义市场经济的调节机制和渠道?在我国社会主义市场经济的土壤中能否找到适当且有效的调节机制和渠道?随着实践的深入,人们的认识变得越来越清晰:调节收入分配的担子已经不可能指望曾经行之有效的传统行政手段来承担。法律手段如实行和提升最低工资标准等,固然可以在一定范围内发挥作用,但毕竟是有限的、辅助或补充性的;能够适应市场经济、有较大作为空间的,主要是经济手段。

  在理论上,收入分配可以分为初次分配和再分配两个层面。初次分配是基础环节,基础打不牢,其他便很难谈起。但这一层面的问题多属于市场体系,政府的作用空间相当有限。政府既不能直接调整非国有制企业的职工工资,也不宜过多干预国有企业的职工工资。政府所能做且可见效的,至多是规范市场分配秩序。除此之外,可作调节之用、具有调节之效的经济手段只能或主要来自再分配层面。

  再分配的灵魂或实质就是调节过高收入,并用从富人那里得来的钱去接济穷人。在现实的中国,“济贫”似不难,因为毕竟有机制、有渠道——在既有财政支出结构的框架内,完全可以在不动存量、仅靠增量(呈稳定增长之势的财政收入)的前提下,实现为低收入群体提供支援的目标。相比之下,调节过高收入则有难度,因为这既缺机制又缺渠道。政府所能运用的调节过高收入的手段基本上就是税收,而现行税制体系下的税收显然胜任不了这样的使命。

  比如,就整个税制体系的布局而言,税收调节过高收入的功能要同直接税而非间接税相对接。浏览一下2009年全国税收收入的格局便会看到,在由18种税所构成的现行税制体系中,包括增值税、营业税和消费税在内的各种流转税收入占到70%左右。且不说流转税终归要通过各种途径全部或部分转嫁出去,税收的最终承担主体难以把握,单就其被归结为累退税(高收入者所纳税款占其收入的比例反而少于低收入者)而言,它所可能带来的调节作用也属逆向性质。

  又如,就直接税的布局来说,目前能够纳入直接税体系的主要是处于流量层面的企业所得税和个人所得税。2009年,两者的占比分别为21%和7%。尽管企业所得税也具有调节功能,但它调节的毕竟主要是企业或行业,而非居民个人之间的收入差距。现行的个人所得税本应充当调节居民收入差距的主要工具,但由于所占份额偏低,其作用极为有限。不仅如此,在实行分类所得税制的条件下,将个人所得划分为若干类别、分别就不同类别征税,甚至分别适用不同的税制规定,而不是在综合计算其所有收入的基础上实施调节,其有限的作用就又被打了折扣。

  再如,作为直接税的一个重要类别——处于存量层面、针对居民个人征收的财产税,仍是我国现行税制体系中的一个空白。这又意味着,面对由流量和存量两个层面所构成的收入差距,现实税收所能实施的调节至多触及流量,而不能触及存量。鉴于存量是基础并在相当程度上决定着流量,可以进一步认定,现实税收对收入差距的调节只能触及皮毛,而不能牵动筋骨。

  由以上分析可以得出如下判断:面对日趋严峻的收入分配形势,迫切需要解决的问题就是建立健全一套适应社会主义市场经济的调节收入分配的机制和渠道。由重新构建机制和渠道入手,谋求在调节收入分配方面有所作为,是我们当前应当也必须作出的一个重要抉择。

  

  打造功能齐全的现代税制体系

  

  构建调节机制和渠道,应从最薄弱的环节开始。从前面的分析中我们已经发现,如果说政府实施收入分配调节的经济手段只能或主要来自再分配层面,那么,作为再分配层面的两个着力点,调节过高收入与“济贫”相比,难不在“济贫”,而在调节过高收入。因此,当前应着手做的一项重要工作就是构建调节过高收入的机制和渠道。

  调节过高收入要靠直接税而非间接税。所以,按照现代税收的功能标准,跳出相对偏重税收收入的单一功能格局,构建一个融实现税收收入与调节收入分配、稳定经济功能于一身的功能齐全的税制体系,是必需的。而构建这样一个税制体系的出路,就在于增加直接税的份额。这需要通过启动一系列增加直接税并相应调减间接税比重的税制改革,调整并重构现行税制体系的总体布局。

  增加直接税份额需要创造条件,将已经纳入税制改革规划但久拖未决的直接税项目付诸实施。这至少包括两个税种:个人所得税和物业税。

  我国的个人所得税制要走“综合与分类相结合”之路,是早在“十五”计划中就已确立的改革目标。然而,在过去的十几年中,主要是由于税收征管上难以跨越的障碍,我们在这方面并没有取得多少实质性进展。时至今日,收入分配的严峻形势已经不容我们再拖。故而,尽快推动一场税收征管上的深刻变革并由此破解实行综合与分类相结合的个人所得税制的重重障碍,让建立在综合计征基础上的个人所得税制“落户”中国,已成为迫在眉睫之举。

  物业税之所以总是与“开征”二字相连,是因为它是被严格界定为对居民个人所拥有的房产或房地产所征的税,而这样的税种在现行税制体系中并不存在。从2003年10月将其纳入税制改革规划至今已有7年时间。7年之久的难产经历告诉我们,无论是将其作为抑制房价的手段还是作为地方政府的主体税种,都难以成为开征物业税的充足理由,都难以打破开征物业税道路上的种种障碍。可以说,它们都是开征物业税的理由,但并非最重要的理由。只有在将其置于解决当前收入分配矛盾之中并作为调节收入分配和缩小收入差距的手段加以使用时,开征物业税才有可能获得广泛支持。一旦物业税开征并由此为遗产税以及其他属于财产税系列的税种铺平道路,那么,结束我国现行税制格局中财产税缺失状态,从而建立起从收入、消费、财产等各个环节全方位调节收入差距的现代税制体系便会成为现实。

  同个人所得税实行综合与分类相结合的情形相似,开征物业税的最大难题主要来源于税收征管机制的制约。总体而言,现实税收征管机制尚停留于“间接+截流”的水平。所谓“间接”,指的是它基本上只能征间接税,而不能征直接税。所谓“截留”,指的是它基本上只能征以现金流为前提的税,而不能征存量环节的税。拟议开征的物业税既是直接税,又是存量税。所以,税务机关能征直接税和存量税,是开征物业税的基本条件。这又要求我们采取各种有效举措,抓紧突破现实税收征管机制的瓶颈制约,为开征物业税提供条件。

  

  高培勇,中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长。

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