沈德理:中国户籍制度变迁的路径选择

选择字号:   本文共阅读 611 次 更新时间:2011-10-28 12:40:45

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沈德理  

  

  我国于1958年开始确立的户籍制度是当时国内外政治经济形势的产物,该制度的“出炉”,既是建国之初为了维护社会治安和保障公共安全,也是在资源稀缺背景下推行重工业优先发展的赶超战略的需要。随着改革开放后社会经济体制改革,国家经济发展战略进行了调整,户籍制度被视为劳动力市场一体化改革进程中最重要的“堡垒”,无论是基于促进民权平等的理念,还是旨在改进劳动力资源配置效率以促进经济发展,户籍制度改革的必要性已成为共识。国家也先后采取了发放暂住证、改变“农转非”政策、小城镇的户口制度改革试点、“蓝印户口”的尝试、发放人才居住证等措施,逐步探索户籍制度改革。然而,户籍制度改革作为一项制度变迁,意味着相关主体的利益重新调整,在存在“户籍福利”的情况下,如果没有一系列综合制度保障,户籍迁移过程中必然存在“搭便车”行为,以谋求制度变迁的“租金”。“搭便车”行为扭曲了户籍制度变迁的城乡劳动力资源重新配置功能,违背了城乡劳动力市场一体化的制度变迁目标,并在一定程度上诱导出人口迁移的无序和拥挤,甚至影响户籍制度的整体改革进程。

  在中国,“户籍”并不只是一个符号或者称谓,除了人口登记功能外,它还是资源配置的重要依据(陆益龙,2003)。因此,仅仅取消“农业户口”与“非农业户口”的差异或统一城镇户口,但如果没有一体化的公共资源供给,改革往往只是称谓替代,并没有实现真正意义上的户籍制度变迁。在当前财政分权体制下,城乡经济水平的差异直接导致城乡公共资源供给能力存在很大差距,总体而言,大中城市优于小城镇,小城镇优于农村,因此,持“取消户籍论”的激进式变革必然会使得大量农村人口甚至小城镇人口涌入大中城市,在大中城市公共资源供给不足和就业机会有限的情况下,盲目的城市化人口迁移容易导致拥挤、城市贫困等“城市病”。出于谨慎性考虑,有学者认为,深化户籍制度变迁的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利(辜胜阻、成德宁,1998;王太元,2005;彭希哲、赵德余、郭秀云,2009),这种“脱钩论”或“剥离论”的核心观点是将公共资源供给的依据逐步由“户籍”转为“个人贡献”,淡化“户籍”的作用,但这种折中的做法貌似可以协调公共资源供求矛盾,减少因既得利益者反对带来的改革成本,但是当前像基础教育等公共资源的提供主体依然是地方政府,而且是以行政区分割为基本特征,因此,除非政府有强大的财政能力满足行政区内所有居民(无论是否拥有户籍)的需求,否则政府很难将其与户籍“脱钩”。

  进一步深化户籍制度改革至少面临如下两方面困难:其一,城乡之间经济发展水平和公共资源供给能力极不平衡;其二,大中城市公共资源供给能力的有限性与户籍门槛降低后人们对大中城市公共资源需求的无限性之间的矛盾。从静态角度看,这一困难与矛盾似乎难以调和;但如果从动态或历史的角度来看,这一困难与矛盾是因半个世纪以来城乡差序发展战略导致的,是因长期忽视农村(包括小城镇)发展的历史欠债,因此,要扭转这一格局,不可能一蹴而就,而需要有一个渐进性过程。就当前大中城市户籍制度改革而言,非歧视性分配政策和任由城乡人口自由流动的政策组合并不是一个有效率的户籍制度安排,有效率的户籍制度安排应该是实行非歧视的公共产品分配政策同时对城市人口规模按照生产效率加以控制(叶建亮,2006)。为了实现城乡一体化的长期目标,我们该如何设计城乡人口转移的阶段性推进战略?城市应该以什么样的进度扩大城市户籍供给以吸纳农村剩余劳动力,积极稳妥地实现宏观城乡一体化战略?

  以新古典理论为研究框架的发展经济学认为,发展中国家在经过农村剩余人口向城市转移完毕后,意味着一体化劳动力市场逐步形成,这个时间点就是著名的“刘易斯转折点”,但该观点以劳动力自由流动为假定,忽视了制度性因素(如户籍制度以及由此衍生的其他制度)的影响。“户籍”类似于公共产品,户籍的需求量表示希望成为该户籍居民的人数加上现有的户籍居民数,户籍的供给量表示在户籍范围内公共资源(如教育、医疗、交通、社会保障、就业服务等)最大限度内能承受的居民人数。人们对户籍的需求,是一种派生需求,除了因“户籍身份幻觉”而对户籍身份的独特青睐外,更主要是源于对户籍背后附加的公共资源的垄断性利益需求,希望能享受只有户籍居民才有资格获得的排外性权利。地方政府提供的户籍供给量的约束,除了现有户籍居民为维护既得利益而施加的“排外性”政治压力外,更主要集中在公共资源的供给能力。户籍的价格是户籍“含金量”的体现,受户籍供给和需求的共同影响,可以用户籍的准入条件作为户籍的价格,像当前北京、上海以及一些省会城市等大中城市准入条件高,其户籍价格高,而西部农村或小城镇户籍准入条件低,其户籍价格低,总体上可以表述为:P[,大中城市]>P[,小城镇]>P[,农村]。

  为了研究方便,现假设存在两个户籍,分别是城市户籍(H城市)和农村户籍(H农村),其中城市经济发展水平高、公共资源供给能力强,而农村经济发展水平较为落后、公共资源较为缺乏。由于两种户籍的经济发展水平差异,在不考虑观念、文化等因素的情况下,农村户籍居民将有向城市迁移的驱动力,这种驱动力可以视为对城市户籍的需求;能提供多少城市户籍指标以吸纳农村户籍人口,即为城市户籍的供给,与普通产品不同,城市户籍的供给并不是独立的,而是直接受制于城市公共资源供给能力。在其他条件不变的情况下,随着城市户籍准入条件的降低,愿意并且有能力转为城市户籍的人口将越多,与此同时,由于准入条件的降低,意味着城市人口的边际生产效率(或能力)下降,城市公共资源的边际供给将难以满足边际需求,这种供需力量的对比使城市户籍均衡成为可能。图1中的E*点就表示城市户籍的均衡状态,此时户籍的需求曲线与供给曲线相交于一点;P*代表均衡价格,即城市户籍供给量等于需求量时的户籍准入条件;Q*代表均衡数量,即均衡价格的城市户籍数量。如果在城市户籍供给不变的情况下将准入条件降低为P’,由于P’<P*,此时将导致对城市户籍存在超额需求,城市户籍资源将出现短缺,甚至导致无序和拥挤等现象发生,城市将面临提高户籍准入条件的压力,直到P*为止。

  从上述分析可以看出,在城市户籍需求曲线D不变的情况下,要降低城市户籍的价格P*(准入条件),实现更多农村人口的转移,就需要城市户籍的供给曲线S向右移动,增加城市户籍的供给。增加城市户籍供给的关键是增加城市公共资源的供给,从理论上讲,如果城市户籍具有提供无穷大公共资源的能力,意味着城市可以满足无限农村人口的转移需求,此时城市户籍的价格可以为零,即不设任何准入条件。在城市公共资源供给约束条件下,城市户籍的价格如何设定才能达到效用最大化呢?这个问题其实等同于:在需求不变的情况下,如何设定准入条件,才能保证城市公共资源供给最大化,进而最大化供给城市户籍以满足更多农村人口的迁移需要?对于城市而言,农村人口的迁入需要消费公共资源,但也能通过纳税、消费、服务等途径为城市发展带来效用,而且当新增一个户籍人口需要增加的公共资源数量与新增加一个户籍人口可以提供的效用相等时,城市公共资源供给和城市户籍供给量将实现最大化,此时城市户籍的准入条件(即价格)将在效率上达到最优。

  在城市户籍供给曲线S不变的情况下,要降低城市户籍的价格P*(准入条件),就需要城市户籍需求曲线D向左移动,减少农村人口对城市户籍的需求。农村人口之所以向城市迁移,是根据“预期”收入最大化目标做出的决策,这种决策依据包括两方面:第一是预期的城乡收入差距,第二是农村人口在城市能够找到就业岗位的概率(Todaro,1969)。当前中国大量农村人口之所以源源不断地向城市转移,除了工业化、城市化进程的自然推动外,最主要是源于城乡差距过大,一方面是因为城市具有更好的就业和收入预期;另一方面是因为与城市相比,农村的经济发展、公共资源供给等方面太落后了。因此,要改变城市户籍严重供不应求的困境,从根本上需要改善农村的经济环境和公共资源供给,缩小城乡之间的差距,以减少农村人口向城市迁移的需求。

  改革开放初期,城乡大规模的人口流动和事实迁移突破了当时的户籍管理规定,为适应形势的变化,1985年7月,公安部颁布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,启动了暂住证制度。暂住证制度尽管离真正意义上的户籍制度变迁还存在一定距离,但它是在大量流动人口涌现的形势下,在法律上对农村人口向城市流动的一种认可。暂住证制度的初衷是对流动人口实行人口登记和调查,便于流入地政府及时了解流动人口的数量、构成等人口资料,有利于有效地进行城市管理。随着对流动人口的法律认可,流入地政府在城市规划、提供公共服务时再也不能仅限于考虑户籍人口,还须将流动人口数据列为重要的参考因素。从这个意义上讲,暂住证制度兼具有管理和服务功能,出发点是便于城市管理,但客观上促进了城市公共设施等公共资源建设,增加了城市公共资源的供给。

  随着大量农村人口向城市流动,流入地城市公共资源日趋紧张,城市化建设对资金的需求日益高涨,为此地方政府掀起了城市户口“商品化”改革实践。从1980年代中期开始,天津、广州、上海等大城市向符合条件的新迁入户的外来人口征收城市增容费,②通过“市场化”方式要求户籍迁入者补偿公共资源成本,从而满足增加户籍供给对资金的需求。与此同时,蓝印户口政策也在各大中城市开始推行,其初衷是解决在城市户籍供给不足的情况下如何稳住外来人才的问题,承诺其转为正式户口的年限,为留住人才、活跃经济起到了十分积极的作用。到1990年代,蓝印户口政策逐渐演变成了一项刺激房地产市场发展、引进投资为主要目的的举措,③而且申办蓝印户口的条件与城市的规模和地位紧密联系在一起,城市的规模越大,地位越高,取得蓝印户口的条件也越高。

  至20世纪末,经过20多年的改革开放,北京、上海等城市经济发展水平有了极大的提高,随着产业的发展变化,对劳动力的“人力资本”要求也越来越高,但与大中城市引进人才的强烈需求对应的是城市户籍的供给严重不足。在此背景下,上海、深圳、北京等大中城市试图通过避开刚性的户籍障碍,实施“柔性”的人才居住证制度,保证持居住证的外来人才可享有多项“市民待遇”。人才居住证制度打破了原有的以户籍作为主要依据的公共资源配置方式,它通过在劳动就业、子女教育、社会保障等方面赋予居住证持有人较多的市民权利,在许多方面缩小了流动人口与户籍居民的“市民待遇”差距,因此备受用人单位和外来人才欢迎。因实施效果良好,人才居住证制度在上海、深圳、北京出现后,被不少大中城市借鉴和推广,进入21世纪之后,各大中城市先后纷纷掀起了实施人才居住证制度的高潮。

  改革开放以来,大中城市大多基于“成本—收益”和城市发展的考虑,采取了如投资入户、纳税入户、买房入户、人才入户等市场关系准入制度,而对于夫妻落户、子女投靠落户、老人投靠落户等社会关系落户问题缺乏足够的重视。在中央决策的引导下,地方各级政府对民生问题日趋重视,④体现了户籍制度改革的人性化取向,然而,大中城市尤其是特大城市对社会关系落户仍设置了若干限制条件,导致其执行效果普遍存在偏差,譬如:关于老人投靠子女落户政策,北京、上海、深圳等大中城市提出了较为严格的限制条件,一方面,部分大城市提出,按“就小城市不就大城市”的原则办理老人投靠子女落户问题;另一方面,少数大城市提出了被投靠者须具备一定的住房、收入条件等。

  郑州市户籍制度改革在全国大中城市中起步并不算最早,但其彻底性却引人注目。2001年11月1日,郑州市推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革,规定从当天起,亲属投靠、新生儿入户、购房入户、投资纳税入户、工作入户、大中专院校毕业生入户、成建制迁入户等7种情况可以办理郑州市区户口。2003年8月22日开始,郑州市取消了实施多年的“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”,实行“一元制”户口管理模式,统称为“郑州居民户口”。同时规定了更加宽泛的入户政策,其中“凡与我市企事业单位签订劳动合同,并交纳社会统筹金的人员,可办理迁郑户口”,将郑州市区户口门槛彻底打破。然而“户籍新政”实施不到一年,于2004年8月20日被迫叫停。郑州户籍制度改革的反复,其原因是多方面的,其中公共资源供给严重短缺是最主要的原因,据郑州市公安局统计,2003-2004年一年内办理入户手续人数达15万,这对郑州市的教育、医疗、卫生、交通、就业服务、社会保障等公共资源造成了巨大压力,在公共资源供给不足的情况下,单兵突进式的户籍制度改革必然难以持续。

  工业化、城市化是推进经济发展和现代化进程的重要动力,城市化就其本质来说,是农村人口不断地向城镇集聚的过程和各种生产要素在空间上得到优化配置的过程,是社会经济发展的必然结果。目前中国经济正进入一个新的增长时期,城市化进程迅猛,据《2001-2002年中国城市发展报告》预测,到2020年,将有50%的中国人口居住在城市,到2050年,将有75%的中国人口居住在城市,大量农村人口向城市转移将是必然趋势。在城市化进程中,既要充分发挥大中城市在产业发展中的群集效应,又要避免大中城市人口密度过大带来的“城市病”,因此,需要以“泛城市化”理念为指导,大力发展以大中城市为中心的区域城市圈,譬如加快泛珠三角、长三角、环渤海等经济圈构成的城市圈建设,以北京、上海、广州、深圳等大中城市为中心,带动周边的中小城市发展,形成一个辐射带,最大限度地提高城市的空间、信息、服务等资源容量。

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文章来源:社会主义研究2011年第3期

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