梁慧星:中国物权法的制定

选择字号:   本文共阅读 904 次 更新时间:2011-10-24 11:37:39

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  一、中国制定物权法的背景 

  

  (一)制定物权法是改革开放和实行社会主义市场经济体制的必然要求 

  中华人民共和国成立后,曾几次起草民法典。第一次是1954年开始,至1956年12月完成民法草案,分为总则、所有权、债、继承四编,共525条。此后开展整风、反右运动而致起草工作中断。第二次是1962年开始,至1964年7月完成民法草案试拟稿,仅分三编:总则、财产的所有、财产的流转。因1964年开始的“四清运动”而中断。这两次起草的民法典草案,都未规定物权法编,未采用物权概念。 

  中共中央十一届三中全会,决定实行对外开放政策,发展商品生产和商品交换,民法典起草再次提上日程。自1979年11月至1982年5月,先后起草了民法草案(一至四稿)。至1982年,立法机关考虑到经济体制改革刚刚开始,各种经济关系处在变动中,决定暂停民法典起草,转而采取先分别制定民事单行法,待条件具备时再制定民法典的立法方针。至1985年,已先后颁布经济合同法、涉外经济合同法、继承法、专利法、商标法等单行法。鉴于民事立法中若干基本原则和基本制度不应由单行法分别规定,1986年颁布民法通则。因关于是否采用物权概念发生分歧,致民法通则未采用物权概念,而用“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”一语代替。 

  进入90年代,改革开放的方向和目标已经确定,这就是建立和实行社会主义市场经济体制。因废止资金使用的行政拨款制度,改行资金有偿使用的借款合同制度,因而注意到担保物权制度的作用;因改革国有土地使用的行政划拨制度,实行国有土地出让的有偿使用制度,发生土地所有权与使用权的分离,要求创设新的法律制度和权利类型。 

  自80年代中期开始,发生了严重的三角债问题和金融机构的巨额不良债权问题,原因是担保物权制度的缺位。至90年代初,立法、司法和理论界已就承认物权概念和制定物权法达成共识,并于1993年开始起草担保法,于1995年通过,1996年施行。担保法规定了包括一般抵押权、最高额抵押权、动产质权、权利质权和留置权的担保物权制度,为保障金融机构的债权和回避融资风险提供了有效手段,对于防止三角债和减少金融机构不良债权,发挥了重要作用。同时,担保法的制定和实施,也为采用用益物权制度规范土地使用关系、为物权法的制定铺平了道路。  

  (二)制定物权法是巩固改革开放成果,发展社会主义市场经济的必然要求 

  市场经济体制下的资金供给采取融资方式,关键问题是融资风险问题。要切实保障,无论在正常的经济环境或者经济环境发生异常变动,金融机构都能够按期收回贷款本金和利息,尽量减少和避免发生不良债权,唯有依赖于完善的担保物权制度。 

  从国外立法看,凡市场经济发达的国家和地区,均有完善的担保物权制度。担保物权,属于物的担保,相对于人的担保即保证合同,更为切实可靠,是确保金融机构债权和化解金融风险最有效的法律手段。中国在发生三角债和金融机构遭遇巨额不良债权之后,于1995年制定担保法规定了担保物权制度,虽然属于“亡羊补牢”,且受到不动产登记制度和登记机构不统一的制约,却仍然对于此后避免和减少三角债和不良债权发挥了重大作用。因此,有必要在总结担保法实施以来的实践经验基础上,参考发达国家和地区的经验,通过制定物权法以完善担保物权制度,保障金融机构的合法权益,化解和回避融资风险,保障社会主义市场经济持续稳定的发展。 

  中国在90年代初开始实行国有土地有偿使用制度,采用行政法规形式规定国有土地使用权出让、转让制度。由于当时没有制定物权法,没有用益物权制度,甚至没有物权概念,企业以支付出让金为代价所取得的对于国有土地的使用权,已经与合同债权不相符合,但究竟属于什么性质的权利,其权利具有什么样的法律效力,应当如何从法律上予以规范和给予保护,这些问题都不清楚。例如,当时的制度规定建设用地使用权期限届满,地上建筑物无偿归属于土地所有权人,及土地闲置两年地方政府即可强行无偿收回土地等,均与用益物权性质不符,不利于切实保护国有土地使用关系各方的合法权益,不利于建立和维护国有土地使用的法律秩序。因此,有必要制定物权法,规定完善的用益物权制度,实现建设用地使用关系的物权化,切实保障国有土地使用关系各方的合法权益,减少和避免国有土地出让、转让中的违法行为,促进国有土地的合理使用,保障国有土地使用关系的法律秩序,从而巩固改革开放所取得的成果并促进社会主义市场经济的发展。 

  中国农村经济体制改革的基本经验,可以归结为农地所有权与农地使用权的分离,即由原来人民公社体制之下的集体所有、集体使用,改为集体所有、农户使用。此前所采取的法律形式,是合同形式。这种以家庭联产承包责任制合同为基础的农地使用关系,存在若干缺点:(一)农户根据承包合同取得的土地使用权,属于债权性质,法律效力较低,特别是债权属于相对权,不能抗拒来自发包人和乡村干部的各种干涉和侵害。这是广大农村经常发生侵害农民权益的行为而不能彻底解决的原因。(二)债权性农地使用权以承包合同的期限为期限,容易导致农户的短期行为,不利于农村经济长期稳定发展。(三)农地使用权转包或出租须经发包方同意,不利于土地资源的优化配置。(四)农户所享有的权利和负担的义务,取决于承包合同的规定,难于做到明确和公平合理,并经常发生发包方单方面修改合同,加重农户负担、损害农户利益的情形。(五)于承包农地被国家征收时,仅补偿土地所有权人,作为农地使用权人的承包户不能获得补偿,对承包农户极不公平。因此,有必要制定物权法,规定用益物权制度,为实现农地使用关系的物权化提供了法律根据,使农户对农地的使用权由债权转变成物权,具有对抗土地所有权人的效力,使改革开放以来实行的家庭联产承包合同制度平稳过渡到用益物权制度,保护广大农户的经营自主权,进一步激发其生产积极性,保障中国农村经济的长期持续稳定发展,从而巩固农村改革的成果并促进社会主义市场经济的发展。 

  (三)制定物权法是保护人民群众财产权,全面建设小康社会的必然要求 

  中华人民共和国历史上,曾经发生过大规模侵犯人民私有财产的违法行为。一次是50年代后期发生所谓“共产风”,以人民公社名义无偿剥夺社员房屋、禽畜、农具、林木等私有财产,严重损害了人民群众的生产积极性和党在人民群众中的威信。60年代初,中共中央决定纠正“共产风”,对“共产风”期间无偿剥夺的私有财产进行清理和退赔。1962年9月27日,中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》(简称“六十条”),首次规定了社员私有财产的保护问题。 

  《农村人民公社工作条例修正草案》第四十一条规定:“社员家庭副业的产品和收入,都归社员所有,都归社员支配。” 第四十四条规定:“人民公社社员,在社内享有政治、经济、文化、生活福利等方面一切应该享受的权利。人民公社的各级组织,对于社员的一切权利,都必须尊重和保障。”“要保障社员个人所有的一切生活资料,包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等,和在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯。”“要保障社员自有的农具、工具等生产资料,保障社员自有的牲畜,永远归社员所有,任何人不得侵犯。” 第四十五条规定:“社员的房屋,永远归社员所有。”“任何单位、任何人,都不准强迫社员搬家。不得社员本人同意,不付给合理的租金或代价,任何机关、团体和单位,都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要,必须征用社员的房屋,应该严格执行国务院有关征用民房的规定,给以补偿,并且对迁移户作妥善的安置。” 

  在贯彻执行《农村人民公社工作条例修正草案》和中共中央关于经济工作的“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”,逐步克服由于工作失误和严重自然灾害造成的困难,国民经济开始发展之后,中共中央再次采取了错误的思想路线,发动了持续十年之久的“文化大革命”运动。文化大革命运动中,发生大规模侵犯人民人身权和财产权的暴行,留下惨痛的教训。这就是,必须切实保护人民人身权和私有财产权,而且保护人民的人身权和私有财产必须依靠法律,抛弃人治、实行法治。为此,必须尽快制定保护人民人身权和私有财产权的法律制度。 

  1985年颁布、1986年实施的民法通则第七十五条规定:“公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破怀或者非法查封、扣押、冻结、没收。”所具有的重大意义在于,承认公民私有财产属于法律上的权利,并赋予公民私有财产权对抗“任何组织或者个人侵占、哄抢、破怀或者非法查封、扣押、冻结、没收”的法律效力。但以民法通则第七十五条为基础的保护私有财产法律制度存在严重不足,这就是在财产权保护的指导思想上,没有贯彻对国家、集体和私有财产的平等保护原则。 

  在这种特殊保护国家财产的指导思想之下,不可能切实、妥善地保护人民私有财产权益。当人民私有财产受到来自一般人的侵犯时,法律尚可发挥保护受害公民、制裁加害人的作用;当人民私有财产受到国家机关、地方政府滥用行政权力的侵害时,法律保护的天平往往向国家机关、地方政府和国有企业一方倾斜,人民私有财产不可能获得平等的法律保护。当人民私有财产的保护与对国家财产的保护发生冲突时,必然要牺牲私人的财产权益而确保国家的财产权益。进入21世纪以来发生的“强制拆迁”、“圈地热潮”等滥用公权力侵犯人民私有财产权的严重事件,充分表明了这一点。 

  经过近30年的改革,中国社会经济状况已经发生根本性的变革,其基本特征是公有制经济与非公有制经济的并存。是在公有制经济和非公有制经济的基础上实行社会主义市场经济,非公有制经济和公有制经济,在法律地位上应当是平等的,不应有高低贵贱之分,要求获得平等的法律保护。因此,要求完善保护私有财产的法律制度,特别要抛弃因所有制不同而区别对待的陈旧观念,仅着重于财产之取得是否合法,公民合法取得的财产应当受到与对国家财产和集体财产同等的法律保护。 

  社会主义市场经济发展的结果,广大人民群众的财产状况也有重大变化。城镇长期实行的对于国家机关干部、企事业单位职工的低工资制度、生活消费品的计划供应制度和福利房制度已经废止,城镇人口的生活水平有大幅度的提高。大部分城镇居民,或者从本单位购买原居住的公房,或者从开发商购买了商品房,有了私有房屋,据2005年统计,城镇人均房屋26平方米以上。许多家庭有了机动车,加上彩电、冰箱、洗衣机等家用电器的普及,城镇居民普遍拥有了一定数量的不动产和动产。农村改革的结果,广大农村人口,除西部自然条件特别恶劣的少数地区外,不仅解决了温饱问题,而且生活水准有了很大提高。尤其在东部和中部经济比较发达的地区,农民居住的房屋由草房、土坯房改为砖瓦房,再由砖瓦房改为二、三层的楼房,城乡差别正在缩小。据2005年统计,农村人均房屋达29平方米以上。这就要求从法律上对于私人财产包括动产和不动产物权,给予明确规定并予以切实、平等的法律保护。 

  广大人民群众私有财产的保护问题,与实现中共中央提出的全面建设小康社会的目标有关。全面建设小康社会的目标的实现,最终要由全体人民实际拥有的私有财产的总量来验证。而小康社会的实现,要靠广大人民群众自身的劳动积极性的进一步发挥,要靠激发和维持全社会的创造活力。怎么样才能进一步激发广大人民群众的生产积极性?才能维持全社会的创造活力?其必要条件是,广大人民群众积累的财产能够受到与国家财产、集体财产同等的、切实的法律保护。因此,有必要制定物权法,进一步完善保护私有财产的法律制度。 

  (四)制定物权法是限制公权力的滥用,真正实现依法行政的需要 

  改革开放以来,滥用行政权力,侵犯公民人身权的违法行为,侵犯公民和法人财产权的违法行为十分严重和普遍。这些严重损害公民和法人人身权利和财产权利的违法行为,有其深层次的原因,这就是法律观念问题。长期支配领导干部和公务员的思想和行为的法律观念,是公法观念、公权观念。公法观念和公权观念,把国家自身当成目的,认为整个社会生活,无论是政治生活还是民事生活,都应当受公权力的支配,政府、行政机关、领导干部、公务员是行政权力的执掌者、是管理者,人民是被管理者,人民必须服从他们的管理。而按照私法观念和私权观念,国家本身不是目的,国家存在的目的,(点击此处阅读下一页)

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