张军:朱镕基与分税制

选择字号:   本文共阅读 1237 次 更新时间:2011-10-21 16:24:41

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张军 (进入专栏)  

  

  为什么分税制对中国经济的发展这么重要呢 因为有了它,中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这是确保中国这个大国实现可调控节奏的经济增长的基本机制。

  《朱镕基讲话实录》(四卷本)(下称《实录》)出版了。我在自己的微博上说,这对于我多年潜心研究的中国经济转型和增长的论题是有价值的。事实上,2008年中国经济改革30周年之际,我已经决定写一部以1993-2003这十年的改革经历为素材的经济学著作。为此,我做了精心的前期准备。并分别在斯德哥尔摩大学、大阪孔子学院和诺丁汉大学做了三场应邀演讲,内容均是围绕朱镕基时期的改革经验展开的。

  1993-2003这十年正是朱镕基担任副总理和总理的时期,其中1993年到1995年兼任中国人民银行行长。对我而言,为什么这十年非常重要 答案很简单,这十年奠定了中国经济的市场基调。在此之上,政府的经济政策(包括应对1992-1993年的恶性通货膨胀以及1997年的亚洲金融风暴)也基本上没有大的偏误。这确保了中国经济的宏观平稳和国民财富的快速积累。

  在观察和研究中国经济改革的经济学家当中,1993年总是被界定为一个分界线。不少经济学家在总结那段时期的改革时总是说,1993年之后,中国开始真正加快了市场化改革的步伐,更坚决地朝向市场经济体制转轨了。它因此将中国的经济改革战略和增长机制在1993年前后有了可以观察到的显著改变。西方的经济学家(如 Barry Naughton)把1993年之后的改革战略的改变归结于邓小平在党内面对的政治阻力的消除。这当然是显而易见的,其标志是《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》最终在十四届三中全会获得通过。但是,经济学家似乎更应该希望知道的是,1993年之后的中国政府为了构建邓小平设想的市场经济体制的基调到底做了什么。当然,对经济学家而言,更重要的学术问题是,为什么那么做可能是对的。

  

  分税:中央与地方

  

  阅读四卷《实录》,你当然可以梳理出那十年的改革历程和中国经济需要应对的外部突发事件。可是,什么才是这十年的主线呢 当是宏观稳定和结构改革。“后华盛顿共识”的逻辑是,宏观稳定化是计划经济向市场经济转型的前提。国有经济制度是宏观不稳定的体制根源。所以,你能从《实录》中发现,1993年之后,中国真正开始了针对银行和金融部门、公共财政体制、国有企业以及社会保障为代表的所谓结构性改革。没有这些改革,要长期保持宏观稳定是不可能的。

  可是,要能推进这些重要的改革并非易事。除了需要顶层设计之外,更重要的是需要首先为执行这些改革营造出一个稳定的经济环境,因为在通货膨胀的条件下是不可能进行结构改革的。这不仅仅是理论的逻辑,也是上世纪80年代得自局部改革失败的重要教训。那个时期,反复不断的通货膨胀葬送了许多重要的改革方案的实施。

  表面上看,通货膨胀的产生是因为中央财政总是可以或者容易地从银行透支来弥补收支的缺口,而且在1993年之前,这已是惯例。朱镕基说:“在1993年以前,我们采取透支的办法,每年都要从银行无偿地拿200亿元来弥补赤字。1993年以后,我们作了规定,不能从银行无偿透支……”不允许政府向银行透支的承诺固然意义非凡,对金融部门的“约法三章”更是效果显著,但却需要从根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以,反复通货膨胀的根源不在于财政向银行的透支,也不在于金融部门的秩序混乱与违规,而在于中央与地方的财政关系。这就是1993-1994年朱镕基坚决用中央与地方的分税制替换之前的财政承包制的原因。而分税制的实施是朱镕基时期中国经济体制转轨的最重要一环。

  我记得坊间曾一度流行朱镕基亲自率团南下,劝说广东省领导理解和支持分税制的故事。《实录》第一卷的确首次公开发表了朱镕基1993年9月9日-16日在海南和广东与地方领导人就分税制对两省财政收入的影响等地方顾虑的问题发表的讲话。还公开了9月18日朱镕基就分税制问题写给江泽民和李鹏以及政治局常委的信,以及9月25日在新疆发表的关于分税制对西部经济的影响的讲话。

  那么,为什么分税制对中国经济的发展这么重要呢 因为有了它,中央与地方才在分权与集权的循环中实现了激励的一致性。这是确保中国这个大国实现可调控节奏的经济增长的基本机制。

  对于中国这样的大国而言,包括土地在内的经济资源多在地方政府的控制之下,如何调动地方发展经济的积极性而又能保持整体经济的平稳,始终困扰中央政府。上世纪80年代实行了地方对中央的财政包干制。但很快就发现这种收入分享机制有个问题,地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机,比如将预算内的收入转移到预算外,形成庞大的预算外和体制外收入,逐步削弱了中央对于宏观经济的控制力,中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%,同时地方政府的预算外收入迅猛增长。虽然中央的财力下降很快,但同期的事权依然没有太大变化,中央政府依然负担着相当大的公共支出和资本建设,中央政府在完成本级政府支出后,已经没有财力协调地方政府的行为,因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。

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