周瑞金:以改革加强社会管理创新

选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2011-10-19 12:18:53

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周瑞金 (进入专栏)  

  

  当前对加强社会管理创新有各种不同看法,有人认为就是加强社会管理,把外来流动人口管起来,把几亿网民、手机用户管起来,把特殊人群管起来;有人更认为就是加强社会控制。

  这里要防止进入两个误区,一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理;二是把社会管理当做政治控制,不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑。

  社会管理创新的真实涵义,应当是在改革的精神统领下,创建社会管理新格局,还权力以规范,要求国家以法律和行政力量给社会一个自治管理秩序,让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理;在非常态情况下,也可以用组织力量自我控制,降低国家运行成本和管理代价。这是中央提出社会管理创新的一个基本理念。

  

  对几个新事例的考察

  

  我近日考察的成都锦江区,社会管理创新做得比较好。他们从街道办事处职能改革做起,把街道的经济职能剥离出来,加强社会公共服务职能。该区打破街道行政区划界限,设立经济发展功能区,统一规划经济发展。同时调整财政管理体制,新增财力投向公共服务,2010年投入25.2亿元,占区财政支出70.6%。同时推进社区治理机制改革,成立社区居民代表大会,建立居民代表常任制,形成居民代表大会决策、居民代表会议工作委员会监督、社区居民委员会执行的自治格局,真正做到民事民议、民事民办、民事民管。他们注重培育发展社会组织,鼓励和引导社会力量参与社会建设。重点发展公益服务、社会事务、文化体育、慈善救济、社区维权五类社会组织,实行登记、备案双轨制,简化设立程序,减少限制条件,降低准入门槛。

  目前成都锦江区共有社会组织556个,登记类271个,备案类285个,增长160%。更值得肯定的是,专门安排200万元专项经费大力扶持社会组织,定期发布政府需求信息,引导社会组织承接服务项目。2010年区和街道办事处向社会组织购买服务项目51个,金额达1350万元。我认为这一探索是值得提倡的。

  深圳市的社会改革起步早,2004年起行业协会、商会与政府部门全面脱钩,实行民政部门直接登记,后来又扩展到工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织。所以深圳社会组织发展比较快,从2004年到2010年由1966家增长到4110家,每万人有4.6个社会组织,远高于全国每万人2.7个的平均水平。

  2010年深圳市区两级政府购买社会服务经费达1亿元,到2015年每年将投入7.5亿元。加之社区改革,推进居委会直选,培育公民意识、公民社会及提高居民参与社区治理能力方面也有很多创新。

  

  问题与契机

  

  自秦实行郡县制以来2000多年的中国社会,一直是小农经济,强调国与家两极,缺少社会空间,所以儒家历来提倡忠孝观念。这与欧洲国家不同,它们在中世纪封建统治下,有农村公社组织,有集体交往的社会空间。今天中央提出社会管理创新,首先要尊重实行社会主义市场经济体制后,长出公民社会空间这个客观事实。

  根据政府与社会力量在社会管理中地位与作用的不同,世界上的国家存在有三种不同模式:一是政府主导、社会协助的模式,中国目前提倡建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理新格局,就属于这种模式;二是国家与社会、政府与公民对社会合作管理,公权力、社会组织、企业形成各自独立的力量,成为社会管理基本主体;三是社会主导、政府协助的模式,社会生活中社会自治优于政府管理。

  改革开放30多年来,中国社会发生了重大变化,目前正式登记的社会组织45万个,备案的社会组织25万个,实际存在300多万个,年均增长8%-10%。这些民间组织覆盖了社会各个方面,其经济实力也明显增强,截至2010年,社会组织拥有固定资产1089亿元,年收入1247亿元。而且走向世界,全国性社团已在122个国际组织中担任领导职务,在92个国际组织中担任理事。不过,目前存在的主要问题有:

  1.政府职能转变不到位,各级公共财政投入社会建设偏少,对农村地区投入更少,社会基本公共服务供给严重滞后,明显有失公平;

  2.民间组织发育不良,公共参与渠道不多,难在社会管理中发挥作用;

  3.政府不习惯借助市场机制和社会机制整合社会资源,共同举办社会公益事业和公共服务;

  4.政府部门与事业单位中介组织不分,政府机构和社区自治组织不分,导致事业单位行政化、自治组织行政化倾向严重,影响社会事业和社会自治健康发展;

  5.政府社会管理职能重心失衡,重管制轻服务,重审批轻监督,重惩罚轻教化,重形式轻实质,手段单一,政出多门,直接影响社会管理效果;

  6.政府社会管理方式简单,习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾,往往容易激化矛盾;

  7.政府社会管理法规制度不健全,管理成本过高,效率较低;

  8.专门社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏。

  一方面是政府太过紧张,另一方面是公民欠缺自律。因此,政府要积极提供社会成长空间,要承认社会诉求,建立市场经济条件下的利益均衡制度,这是解决社会矛盾和冲突的重要途径。与之相配合需建立六大机制:

  ——信息获取机制。保证公众知情权,即有阅览卷宗、参与听证等的权利,让公众及时了解事关自身利益的公共事务与公共决策;

  ——利益凝聚机制。以一定组织形式为载体,把公众中分散的、散射的要求凝聚和提炼出来,达到提供政府决策的层次;

  ——诉求表达机制。让公众有利益表达的渠道和环节,如以听证、表意、监督、举报等方式,还要设置相关制度使利益各方通过大众媒体等方式表达各自的利益诉求;

  ——施加压力机制。当今利益分化,有了强势与弱势之分,强势群体拥有资源多,为自己争利益的手段也多。而弱势群体必须有特殊的施加压力机制才能保护自己的利益。当然对这需要用法治加以规范;

  ——利益协商机制。在利益诉求明确基础上,矛盾各方按法律渠道和程序进行对话与谈判协商,公平有效地自行解决利益纠纷,政府无需事事介入,既减行政精力,又节约社会成本。其中劳资谈判机制尤为迫切;

  ——调解与仲裁机制。在矛盾双方无法达成妥协的情况下,第三方的调解和仲裁必不可免,这时候民间仲裁组织可以介入做调解工作,如果调解仲裁不成,政府和司法机构就担任最后仲裁角色。

  

  媒介素养与宪政精神

  

  在信息时代,互联网媒体是社会管理创新的舞台和推手。胡锦涛总书记、温家宝总理率先垂范,与网民在线交流,从而推动网络舆情监测、突发事件应对、公共关系管理,乃至微博的使用,都成为各级党政官员的必修课。

  网络问政考验各地的执政艺术。近年来,各地积累了不少妥善处置社会矛盾、驾驭复杂局面的经验,如贵州瓮安事件、上海大火头七祭奠、厦门PX化工项目和南京梧桐树风波,以及最近的大连PX化工项目争议等。

  厦门市民曾经通过群发手机短信和QQ群,表达对PX化工项目的担忧与不满;南京籍百万“粉丝”级的网友对地铁工程砍伐梧桐树提出批评。两地政府都认真及时地回应民意诉求,在一定程度上化解了一触即发的官民对峙。又如人民日报的人民网“地方领导留言板”,已经得到了48位省委书记、省长的公开回复,18个省份以书面文件的形式确保规范化、制度化地办理留言。

  一些领导干部常常感叹:“我们处在媒体事件时代,既有突发事件,又有常发事件。这些事件因媒体炒作而成为社会关注焦点,从原来的一年一两起,变为一月一两起,一周一两起,现在增至一天一两起,实在疲于应付!”而英国前首相布莱尔也同样感慨:“我们今天的大部分工作,不管是按重要程度计,按时间计,按精力计,除了最核心的决策之外,几乎都是在和媒体打交道。”

  研究表明,美国微博客“推特”上,2万名“精英”用户,比例不到总用户的0.05%,却吸引了Twitter上几乎50%的注意力。中国的微博、BBS上也存在类似情形。所谓“意见领袖”的声音,往往引领着公众的价值评判。

  据我观察,近年来各地政府大都被动地卷入政治媒体化进程。所以,急需提高党政领导的“媒介素养”。一些部门倾向于采取强制措施封堵不良信息乃至所有负面议论,这与网络时代的开放精神相悖。

  此外,社会管理创新,最重要最根本的是要改变以党代社、以政代社,把公权力绝对化和权力过分集中的现象。树立宪法至上的观念,从根本上改变根深蒂固的人治习惯。

  由于我国政治权力结构存在的问题,历来奉行“以法治民”的社会管理方式,需要在深化政治体制改革中逐步解决。先要发扬民主,调动公民的积极性和创造性,打通人民影响政府的通道。这就要从完善人大的选举着手,保障公民的选举权和被选举权,保障知情权、参与权和监督权。要维护司法公正,保证检察机关与司法机关的应有独立性,不受任何社会团体、社会组织和长官意志的干扰。

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文章来源:《财经》杂志

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