许成钢:中国问题:从制度到结构

选择字号:   本文共阅读 2900 次 更新时间:2011-10-17 11:35:19

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许成钢 (进入专栏)  

  

  当前,关于中国面对严重的经济结构问题,基本上获得了共识,比如在“十二五”规划中都已经写上大部分的结构性问题,指出中国存在严重的经济结构问题。但是这里我想指出,对中国结构性问题背后的原因,为什么中国有这么严重的结构性问题,这个认识很不足。

  中国面对的所有基本结构性问题,它的背后都是体制问题,如果这个体制问题得不到解决,那么结构性问题很难得到比较彻底的解决。体制落后是所有经济落后最根源的问题。国际间学者最近在研究中国结构性问题时有一个发现,对中国和美国的资源配置进行分析,发现中国资源配置导致经济效率比美国低50%,意思就是说,如果中国能够改变自己的结构性问题,能够修正自己的结构性问题,哪怕不再增加投资,中国的经济还能再增长50%出来,这本身就告诉我们中国有巨大的潜力。

  

  公认的几个中国结构性问题

  

  公认的中国结构性问题有哪些呢?第一个被公认的问题,是中国过去30年里快速的经济增长,非常重要的一个推动因素是出口。现在国际间和国内都公认,以出口推动增长是不可能持续的,原因很简单,因为中国现在已经成为世界上第二大经济体,很快会变成世界第一大经济体,世界最大的经济体靠出口来推动自己的经济发展这是不可能的,世界历史上从来不存在这样的现象,就是让全世界的人来买一个世界最大国家的出口。为什么中国一直靠出口来推动,为什么经济增长这么依赖出口推动?核心的问题就是内需不足,这也是现在公认的问题。

  内需不足的第一个原因是国内的消费水平低,换成统计数字,含义就是中国老百姓的消费占G D P的比例低,中国老百姓消费占G D P比例中是全世界国家里最低的。不仅仅是中国老百姓消费占G D P比例低,而且过去几年里这个比例一直在下降。如果我们只看老百姓的消费,消费的绝对水平是在上升,但是消费增长的速度低于G D P增长的速度,所以这个比例过去这些年里逐年下降,这导致了中国的消费不足、内需不足。为什么老百姓的消费低呢?原因特别简单,是因为中国的劳动收入低。老百姓的劳动收入每年都在增长,但是一直低于G D P增长速度,积累多少年以后,这个差距就越来越大了。

  另外,中国储蓄率是世界上最高的,不仅仅是世界上最高的,而且远高第二、第三的国家。这么高储蓄率的原因是什么?你看一下都是谁在储蓄,你就可以发现之所以中国储蓄率这么高,最主要的原因并不是中国老百姓的家庭储蓄,中国老百姓的家庭储蓄并不高过韩国,这样特殊高的储蓄率,主要原因是企业的储蓄高、政府的储蓄高。大量的财富在企业手里、在政府手里,而不在老百姓的家庭手里。所有这些合在一起,导致了内需不足。

  其他结构性问题还有:

  经济的不平等,以及社会关系中的一些不正义。

  再就是中国制造业升级换代问题,这个问题实际上直接和中国的体制相关,为什么?因为在任何国家里,企业的升级换代问题一定和中小企业的发展联系在一起。以美国为例,美国经济基本发展动力是中小企业,美国技术发展的基本动力是中小企业,如果你去看一下,美国的发明创造从哪里来,都是从中小企业来,大企业都是从中小企业变出来的,大企业可以有一些慢慢从市场退出去,一批接着一批的中小企业变成大企业,靠着不断有中小企业进入市场,靠着它们的发展。但是在中国中小企业严重发展不足,本身第一是直接带来就业不足、直接带来内需不足,中小企业的发展不足也会影响到中国制造业的升级换代。

  还有环境问题等。

  这些结构性问题,基本上在十一五规划里已经讨论过了,但是五年之后,十一五规划说出来的绝大多数问题不但没有改进,反而恶化了。现在十二五又写进去,下面的问题就是会不会重蹈覆辙,有没有改进,能不能解决。这里有一个值得担心的问题,在十一五,尤其是在十二五规划里,当写进经济结构问题时,里面都有一种提法,似乎这些问题产生的根源是追求速度造成的。如果问题的根源是追求速度造成的,那么是不是将增长速度降下来就好了呢?我想说这实际上是错误的判断。内需不足不是因为经济增长速度太快造成的,内需不足是因为在经济增长的过程中大量的资源在企业和政府手里,没有到老百姓的手中。所以试图靠降低经济增长速度来解决经济结构问题,最后是解决不了的,而且会带来自己的问题。将问题变得更坏,主要是在体制。

  

  目前的体制体现好与坏双刃

  

  到底中国的体制是什么?我将中国的体制概括为“向地方分权的威权主义体制”,简称“分权式威权制”。它的特点,第一是中央对政治、人事权的高度集权,第二是分权,分权在什么地方呢?行政、资源、经济的控制权,这些方面大规模分权,一方面集权,一方面分权,政治、人事集权,行政、资源、经济分权,这样的制度是世界独一无二的、中国特有的制度。这个特殊的制度决定了中国过去30年里它的改革和发展所走过的轨迹,如果我们讲到为什么中国过去30年能够经济发展这么快,直接是因为这个体制带来的。现在为什么我们面对这么严重的结构性问题,也是从同一个制度来的,好的那一面和问题的那一面,都是从同一个体制来的。

  分权式威权制很重要,重要的原因有两条。第一,在这个制度下政治和人事高度集权。所有地方政府的官员都是由上级任命的,省一级是中央任命的,市一级是省里任命的,县一级是市里任命的。第二个特点是经济和行政分权,你作为一个县长、作为一个市长,手里掌握着本地区的资源,这是非常重要的,资源在他们的手里掌握着。在这两个条件下,第一他们是被任命的,第二他们手里有资源。那么这两个条件下怎么能够发动地方政府的积极性、参与经济改革、推动经济增长?这在任何国家推动改革时,都是最困难的问题,就是怎么引导中下层的官员一起跟着改革和促进经济增长,这是极其困难的事,但是在中国这个问题得到了解决,解决的办法就是地区之间竞争,让他们比赛G D P增长速度。

  当中国非常穷的时候,那个时候大家都会有一个共识,经济增长是一切一切里最重要的,因此在那个时候竞争G D P的增长速度基本上是与大家的共识相一致。但是现在中国已经进入了低的中等收入水平了,再加上中国的规模这么大,就有巨大量的超出G D P的其他问题产生。当这些问题产生时,这些问题超出G D P.比如说G D P高速增长的同时,大量的财富被企业、被政府拿走,地方政府竞争G D P和这个事情没有关系了,地方政府竞争G D P之后需要将钱拿走,中央也需要将钱拿走,G D P是竞争了,但是钱在谁的手中,这是另外的问题。贫富不均的问题是G D P增长之外的问题,环境保护问题是G D P增长之外的问题,而这些问题都不在G D P增长速度之内。这样的情况下,如果中国基本的体制还是这样,中国的操作方式就仍然是要靠地方政府竞争来帮助解决地方政府自身动力问题、解决它的信息问题,在这样的情况下中央政府可能采用的办法,一方面考核地方政府G D P增长指标,另外也考核其他指标,现在就是这么做的。

  当地方政府在竞争时,考核若干个指标时,实际上地方政府的竞争并不一定总能够保证你竞争时都是大家变成最好的,相反可能会产生所谓的逐底竞争,也就是有意变成最坏的。为了保证财政收入、保证G D P的增长,其他的部分它都不管了,比如说社会正义、比如说强制拆迁、比如说用各种各样的手段占老百姓的土地等等。当我说地区竞争面对这样的窘境时,中国面对的这些结构性问题,是直接产生于这种体制、这种操作方式,只要是这样的体制、只要在这样的操作方式下,这些问题就没有办法得到解决。

  

  不改变体制的几个思考

  

  下面我们一起动脑子思考,有没有可能发明一个什么办法,不改变这个体制,只是改变操作方式,能够解决这些问题。很自动地大家会想到的第一个办法,即所谓的绿色G D P.设计一个指标,G D P只是其中的一个部分,综合指标里还有所有其他的我们关心的问题,比如说内需、比如说老百姓的收入、比如说环境保护、比如说社会稳定等等,所有问题都放在一起,算出一个数来,G D P只是其中一个数,从此我们就用这个数代替G D P,还让地方政府竞争,地方政府这一回竞争的是综合指标,而不是G D P了。但是,从经济科学的角度来说,是不可能的。

  为什么不可能?第一个原因,因为你为了造这个综合指标,实际上需要许多许多的具体指标,而许多许多的具体指标里非常多的指标之间它们有内在的矛盾,它们互相冲突着。第二个原因,在很多的这些指标里,有的指标界定是清楚的,就是怎么定义是清楚的,而且容易度量,可以测出来的,比如说G D P就是其中一个。但是也有很多的指标,它的界定是非常模糊的,它的度量也是非常困难的,比如说社会稳定,什么是社会稳定呢?第三个原因,许多的指标都会在不同程度上涉及地方政府、地区官员的自身利益,地方政府、地方官员有动力也有能力来歪曲这些指标。第四个原因,中国至今并不存在一个真正独立于地方政府的,而且有权力的,全面收集和审计地方政府各方面工作数据的机构。

  再下来一个可能的方案,是不是可能寻找单项的社会经济指标来取代G D P呢?尤其是当某些社会问题变得很严重时,是不是可能呢?这里有一个非常实际的例子,最近一年以来中央有一个新的考核指标发出来,说所有的地方政府都必须要保证将房价降下来,房价不降下来我拿你是问。但是这样的方法可以不可以?不可以,是严重的错误,因为在使用G D P这个指标时,它考核的是全面的市场活动,当你一旦拿单向指标去取代的时候很危险,当你给地方政府非常大的压力,压力在某一个单项上时,如果地方政府可能以其他事为代价,比如可以G D P增长速度为代价,满足某一个单项指标,这会带来灾难性的后果。

  分权式的威权制在中国并不是新的,中国实际上自古就是这个体制,可以一直追回去,自从秦始皇统一中国以来,基本建立的就是这个体制,这个体制从唐朝时开始正式成为制度化的东西。唐朝、宋朝,逐渐开始演化,然后到了明朝时,就非常非常像现在的体制了。满清结束之后,国民党代替满清,名义上看起来它是中华民国是共和制,但是实际上中华民国的结构基本上跟满清相似,主要差别就是没有了皇帝。就是说权力的分配、治理的方式,基本上就是相似的方式。当然,中国这样的帝国,在历史上持续2000年,这是世界上唯一的,它能够维持2000年,本身就意味着这样的统治方式里有自己很重要的特点,这些很重要的特点使得它能够稳定。现在我想强调的是,这个体制不是新的东西。

  那么到底中国这30年改革里什么东西是新的呢?新的是全面地引进了市场经济,至少试图全面引进市场经济。地方政府竞争的不再是单项指标,而是全面的市场活动,这就是G D P,就是G D P增长速度,这是新东西。所以现在试图用单项社会经济指标取代G D P,这是倒退。现在之所以单项指标没有见到那么大的成效,原因是因为某一些要地方政府做的单项指标和地方的利益相冲突,地方政府在顶着。人们有时候会说上有政策下有对策,坏事都是地方政府做的,其实不一定,有的时候地方政府顶着是对大家都有好处的。

  

  扭曲的土地财政影响基层

  

  与刚才问题相关的是土地财政问题,土地财政问题哪儿来的?是这个体制来的。虽然经济活动是分权的,但是实际上中央政府是有自己的利益的,利益所在就决定了中央政府有很大的动力要将更多的财权抓在自己手里。这个变化起始于1994年,进一步加深是1998年,更严重的进一步加深是2002年。这几次的变化之后,中央基本上将全国的财政收入大头拿到自己手中了。但同时中国的公共物品、公共服务、公共支出的主体是靠各级地方政府做的,这样就产生了矛盾,地方政府需要解决自己的财政收入问题,于是只能利用他们手中掌握的土地资源。

  而土地问题在好几个方面,从最基本的地方影响着中国经济结构。第一个基本方面就是它影响了内需,第二是影响资源的合理配置,第三是影响社会的稳定。当然了,中央政府有一种解释,财源中央拿走了2/3,地方留了1/3,但是公共物品、公共服务大概4/5,甚至更多是地方政府承担的,这怎么可能呢?你将2/3的财源拿走,而4/5的事情让他们做。当人们提出这个问题时,中央政府可以这么回答,他说实际上虽然中央名义上拿走2/3,但是拿走的这些财源里,它又用各种方式返还了。这个说法里有非常基本的问题,中央将财源拿走再返还的方式严重扭曲了激励机制,它将大量的财源拿走,然后再重新分配给各省,导致了在这之前地方政府的努力是增加财政收入,自己想办法发展经济,靠发展经济来增加财政收入,现在变成了地方政府,尤其是比较贫穷一些的地方政府只能“跑部钱进”。第二个扭曲是中央向地方返还时,是返还到省一级,在这个财政政策改变之前,中国的财政收入是自下而上的,意思就是县里有县里自己的财政收入、市里有市里自己的财政收入,除了满足自己的财政支出之外,各县、各市向省里报,就是有一部分报到省里去,省里有省里自己的财政收入,省里再向中央上交它的财政收入。自下而上这一种过程,就是减少了扭曲,而且保证了最基层的财政收入和支出之间的平衡,这样不会严重地扭曲信息,不会严重地扭曲激励机制。但是现在是从上往下送钱,省里一定是拿掉大头,到基层就很少了,但是巨大量的公共服务、公共物品是地方基层政府解决的,严重扭曲了激励机制,严重影响了中国基层的发展。

  地方是在严重的赤字运行下,中央上世纪90年代末开始鼓励他们用土地收入来解决他们的财政收入问题。全国大多数相对比较发达地区的G D P,都是和当地政府的土地财政密切相关,而失去土地的民众,包括农民、市民,包括小企业主,他们怨声载道,造成尖锐的社会矛盾。

  经济结构问题里最大头的问题是内需不足,解决中国的内需问题,必须要解决中国的土地问题,解决中国的土地问题,相关的这些内容一定要有所改动,没有改动的话,土地问题解决不了,那么内需就上不去,大量的社会矛盾也解决不了。解决的办法就是农民土地的权益要受到保护,市民的土地权益要受到保护,房地产是他们的基本财产,他们的基本财产要受到保护,民众的基本权益得到了保护,社会也就稳定了。

  现在我们真正遇到的问题,实际上是要逐渐地用法治来取代分权式威权制,各级领导需要的不只是对上级负责,而是需要对民众负责,不只是对上级负责,必须要服从法律,要逐渐地将这个体制变成以法律为基础的治理机制,以此代替行政机制。刚才我们强调自上而下,这是行政机制,就是这样的行政机制要退出,不是彻底退出,而是逐渐退出,用法律的治理机制取代,要用宪法来保护民众的所有财产,保护其土地的权利。

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文章来源:南方都市报评论周刊

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