陈瑞华:《看得见的正义》之反思“个案监督”(下)

选择字号:   本文共阅读 596 次 更新时间:2011-10-12 10:01:27

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陈瑞华 (进入专栏)  

  

  可见,监审团制度会破坏两审终审制的实施,威胁当事人上诉权的行使。但问题还远不止这些。监审团成员如果不是法律方面的专家,谁能保证他们所作的判决意见要比合议庭更加高明?!合议庭审判案件毕竟是公开的法庭上,要受到诸如回避制等方面的约束,监审团成员如果“事实上”与案件或者某一当事人有着某种利害关系,又如何这一关系的存在?究竟由谁来要求其退出监审团?另外,这种由监审团临场监审的做法,会不会造成合议庭成员因畏于压力而不得不“迎合”人大的现象?如果是这样的话,独立审判岂不更是不可能的吗?!

  对实践中创造的“个案监督”形式还可以列举和分析得更多一些。但这种监督无论采用哪一种形式,其核心问题都是一样的:法院畏于其同级人大的监督权,而不得不屈从于人大的“个案监督”;人大因为握有一些足以使法院服从的权力,而完全可以对法院施加各种各样的影响和干预。法院所担心的无非是以下情况的出现:人大代表在选举法院院长时不投或少投现任院长的票,甚至直接罢免其院长职务;对法院院长提请审议的副院长、审判员或审判委员会委员名单,人大代表予以部分或者全部拒绝;对于法院每年一度的工作报告,人大代表公开表示不满,赞成票大幅下降,甚至赞成票不足半数,使得工作报告不能通过……

  这些本来由宪法和有关法律确立的人大对法院的监督措施,在实践中已经成为法院“自愿”接受人大“个案监督”的重要制度原因。而这些都与宪法所确立的法院独立行使审判权的原则大相径庭。可以说,“个案监督”的开展,使得法院相对于人大的那一点可怜的独立性在逐步丧失殆尽。

  造成“个案监督”问题愈发严重的原因有很多。首先,我国宪法对人大与法院的关系并没有作出明确的界定。尽管人民代表大会作为国家的权力机关,属于一切国家权力产生的根据,它有权对包括法院在内的其他所有国家机关实施法律监督,但这绝不能意味着人民代表大会可以随时、随地、随意地参与其他国家机关的工作,甚至越俎代庖,取而代之。具体到法院审判工作而言,各级人大固然有权进行诸如人事、工作报告方面的监督,也可以依照宪法和法律对法院提出询问,提出质询案,但是法院进行的具体审判工作却不容随意干预的。即使是人大机构、人大代表甚至人大常委会委员,也不能凭借其对法院的监督权,而随意地促使法院启动或者终止某一程序,甚至变更某一裁判结论。但是,各级人大与同级法院的关系至少在宪法和法律上是模糊的,不明确的,在实践中则存在着诸多的变数。

  其次,各级人大的“个案监督”之所以被放任自流,还与中国人根深蒂固的“监督情结”有着直接的关系。根据目前主流的政治理论,凡是国家权力都必须接受监督。监督的主体最终是抽象的、虚无缥缈的“人民”,但实践中却是由诸如人大等国家机构“代表人民”实施监督的。于是,各级人民代表大会对其他国家机构都有权进行监督;检察机关作为国家专门法律监督机关,有权对法院、公安机关、监狱执行机关的诉讼活动实施监督;各种新闻媒介也有权对包括法院在内的国家机构进行舆论监督;人民群众对国家机关的工作也可以进行监督……这种被泛化的“监督哲学”有其致命的理论缺陷:为防止被监督者滥用权力而设定的监督者,本身就是需要监督的。但是,谁来监督监督者?而从实际效果上看,这种监督往往来自一个机构或者体系的外部,监督既缺乏效率,又容易出现错误。即使是一个刚正不阿的监督者,也会“好心办错事”。如果说监督是为了防止或减少腐败的话,那么这种泛化了的监督机制还会造成腐败的源泉的普遍化。具体到人大对法院的“个案监督”问题是,谁能够保证实施监督的人大代表本身没有私心甚至不腐败呢?

  再次,各级人大对同级法院的“个案监督”,还与中国司法制度存在的一些缺陷有着直接的关系。中国的法院完全按照政府的行政区划进行设置,也就是说,在县级行政区划以上,有一级政府,就有一级法院。与此相适应,有一级政府,也就有一级人民代表大会。结果,各级法院无一不是受制于同级人民代表大会,由其产生,接受其监督,并向其报告工作。与此同时,法院的财政预算和拨款由同级政府负责,法院的人事也基本上由各级政府和党委加以控制。于是,法院司法裁判的地方化也就随之形成了。近年来愈发严重的“地方保护主义”现象,其制度上的成因之一就是这种按照行政区划设置法院的制度。因此毫不奇怪,各级人大对法院的“个案监督”,确实有着保护本地方利益、防止本地财源外流的动机。

  看来,只要中国的宪政体制不变,各级人大对法院的“个案监督”还会存在,并有继续加强的趋势。但一个现实的问题是:如何使这一监督在合理的程序内进行,以便最大限度地减少其所带来的弊端?

  在笔者看来,在国会中设立司法裁判机构,由立法机构行使一部分司法权,这在西方国家不乏先例。例如,英国的上议院作为议会的上院,同时也是有的最高法院;法国的国民议会设有宪法委员会,大体上起到宪法法院的作用。但在这些国家,议会行使的司法裁判权有其严格的程序限制。

  以英国上议院为例。上议院审理的案件必须是来自下级法院的上诉或申诉案件;案件必须是具有普遍意义的宪法和法律问题;上议院只负责法律适用问题的审判,而不再审理事实问题;上议院负责审判的是专门的“常设法律议员”(又称为“法律议员”),主持人是上议院议长(又称为“大法官”);上议院的审判以开庭的方式进行,届时控辩双方的律师都要到场,向参与审判的法律议员提出法律方面的意见并进行辩论;上议院所作的判决要载明所有参与审判的法律议员的意见,判决一旦作出即形成判例,对下级法院在类似案件的判决上具有法律约束力,判决以上议院决议的名义向社会加以公布……

  很明显,在上述程序控制之下,英国上议院只能像法院那样进行司法裁判活动,而不能在审判时采取与立法活动一样的方式和程序。英国的制度实践表明,并非只有法院从事裁判才能维护司法公正,其他机构才同样能做到这一点。然而,不论由哪一机构进行裁判,都必须遵守为实现司法公正所必备的程序和组织方式。正是这些程序和组织方式,成为正义赖以实现的制度保证。

  在中国,人大对法院的“个案监督”能不能从程序和组织方式上加以控制?例如,将个案监督的权力授予全国人大常委会这一最高立法机构行使,其他各级人大及其常委会不能行使个案监督权;在全国人大常委会之下,设立诸如宪法委员会、宪法法院之类的专门司法裁判机构,负责受理专门的违宪审查诉讼;宪法裁判机构由具有人大常委会委员资格的专门裁判官组成,他们负责受理案件,并像法院那样进行司法裁判活动;对于判决,宪法裁判机构要向全国发布,使其具有法律约束力……

  这样的“个案监督”岂不更符合法治的精神?

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文章来源:北大法律信息网

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