陈瑞华:《看得见的正义》之执行权是司法权吗

选择字号:   本文共阅读 653 次 更新时间:2011-10-11 15:45:35

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陈瑞华 (进入专栏)  

  

  长期以来,“执行难”一直在严重困扰着法院的审判工作,成为中国司法制度中存在的一个顽症。所谓“执行难”,主要存在于民事、经济、行政案件之中。在这些案件中,法院所作的判决、裁定发生法律效力之后,败诉的一方却不愿履行判决、裁定赋予的义务。于是,胜诉的一方只好向法院申请强制执行。然而,法院接受申请后,由于种种原因,仍然无法将判决确定的权利、义务内容付诸实现,致使胜诉方在好不容易获得有利于自己的裁判结论之后,无法取得裁判所赋予的权益。表面看来,“执行难”所侵害的是胜诉当事人的基本权益,但它实质上损害了法院作为司法裁判机构的基本威信,妨碍了国家法律在具体案件中的实现,从而最终破坏了宪法和法律确定的法律秩序。

  造成“执行难”的原因究竟在哪里?从目前的讨论和研究情况来看,有关原因可大致归纳为以下方面:

  一是中国司法制度存在严重的地方保护主义和部门保护主义现象,地方党、政、人大等部门控制着法院的人事、财政等事务,致使法院难以抗拒地方权力部门的干预、影响和压力,对于本地企业败诉的案件,也就不予以积极的执行。

  二是法院自身存在着一定的司法不公甚至司法腐败现象,无论是裁判结论还是裁判过程,其公正性都无法取得当事人的信任和尊重,结果使得败诉的当事人从内心里抵触裁判结论,并抗拒裁判的执行。

  三是不少法院负责执行的法官人数较少,执行法官在执行法院判决方面态度不积极、不主动,致使大量本应得到顺利执行的案件长期得不到执行。

  四是改革开放以来大量国有企业面临前所未有的困境。这些在诉讼中败诉的企业一旦被强制执行所负的债务,就会导致企业破产,工人大量“下岗”甚至失业,从而形成新的社会不稳定因素……

  归结起来,人们对于“执行难”似乎都愿意从法院外部的司法环境以及法院的执行方式、法官的职业道德等方面寻找原因,并试图从这些角度发现解决这一问题的良策。但是,即使将来有一天,地方党、政、人大对法院的干预真的得到大幅度的减弱,法院的司法不公和司法腐败问题也能够得到较为理想的治理,法官的素质真的得到提高,并进而实现了职业化或专业化,难道“执行难”问题也就真的能随之解决了吗?笔者对此不敢持乐观的态度!事实上,我们在研究和分析“执行难”问题时,能否转变以下思路,从执行权的性质入手,对法院究竟应否享有执行权进行一下反思呢?为了便于分析,我们先来看一个例子:

  1998年,广东汕头经济特区远东对外经济发展总公司(简称为汕头远东公司)与河南郑州铁路华益土石煤炭运销有限公司(简称为郑州铁路公司)因履行购销煤炭合同问题,发生了纠纷。郑州铁路公司将汕头远东公司诉至郑州铁路运输中级人民法院。郑州铁路中院一审判决被告汕头远东公司偿还原告郑州铁路公司货款315万余元及利息,偿付违约金,承担诉讼费用。判决生效后,被告没有履行判决书确定的义务。1999年6月,郑州铁路公司向郑州铁路中院申请对被告进行强制执行。郑州铁路中院随后数次向汕头远东公司法定代表人廖某送达传票,要求其就还款事宜到法院接受询问,都遭到拒绝。郑州铁路中院经研究决定,执行人员再次赴汕头进行执行,对廖某采取司法拘留措施,同时查封汕头远东公司。同年10月14日,郑州铁路中院执行人员先期到达汕头,查封了汕头远东公司。

  1999年10月20日,郑州铁路中院执行庭庭长郭某、审判员徐某、助理审判员姚某、书记员孟某、唐某四人,在申请执行人郑州铁路公司法定代表人陈某及两名工作人员的陪同下,到达汕头。21日,执行人员对汕头远东公司财务室等处进行了搜查。24日,执行人员扣押被执行人丰田轿车一辆。由于发现被执行人资金和帐册可能转移在廖某家中,遂于25日对廖某住所进行搜查。25日,郑州铁路中院执行人员在廖某家中,与廖某的妻子王某发生争执和冲突,执行人员以暴力抗拒执行、妨碍公务为由,将王某强行将其压至出租车带走。在汕头龙湖区招待所,执行人员对王某进行了询问,制作了笔录。经电话请示主管院长,执行人员决定对王某进行司法拘留,并带到就近的铁路看守所羁押。当晚21时许,郑州铁路中院执行人员压着王某准备前往广州,在途径汕头海湾大桥收费站时,收费人员发现车中有一带着手铐、高呼“救命”的女子,遂报告了附近的汕头公安局交警支队龙湖四中队。随后,20余名警察赶到现场,与郑州铁路中院执行人员发生冲突,并将执行人员强行送到中队队部进行调查。26日,郑州铁路中院执行人员被警车押送汕头珠池派出所,经审查身份后被送往汕头中级人民法院。执行人员在被扣留7个小时之后,被放行离开汕头,王某被汕头警方释放回家。

  如果不是因为法院执行人员与当地警方发生冲突的话,那么这将是中国法院执行活动中司空见惯的案件。我们已经看到,本案的申请执行人与法院执行人员一起前往被执行人所在地进行执行,他们“同吃、同住、同旅行”,所有费用很可能要由申请执行人支付。尤其考虑到申请执行人为郑州铁路下属的一家公司,而负责执行的则是郑州铁路中院。既然都是“郑州铁路人”,当然在执行力度上要有所加强。于是,郑州铁路中院执行人员数次前往汕头强制执行而乐此不疲,也就不足为怪了。与申请执行人“联合”法院的情况形成鲜明对比的是,被执行人汕头远东公司也与汕头警方、法院发生了种种说不清楚的联系。按照郑州铁路中院执行人员的说法,他们在汕头珠池派出所接受警方审查时,被执行人汕头远东公司的工作人员就在派出所,而且显得与警方关系极为密切;王某本来已经被郑州铁路中院给予司法拘留,汕头警方也置之不理,将其释放回家。

  另一方面,郑州铁路中院的法官在执行中拥有的权力也确实大得惊人:他们既没有通知汕头警方,也没有事先告知汕头法院,就直接到汕头查封财产,拘留公司法定代表人;他们本来是对廖某进行拘留的,但遇到王某阻止搜查后,竟直接将王某强行带走,并押送广州。显然,郑州铁路中院无论这样做,都背离了那种中立、超然、不偏不倚的司法裁判者形象,而不可避免地令人产生“与原告一起执行被告”的印象。透过这一系列现象,我们所关心的是,作为国家的专门司法裁判机关,法院直接行使执行权究竟有哪些弊端?换言之,法院所享有的执行权是否对其公正行使裁判权构成了障碍?

  事实上,法院所享有的执行权与其司法裁判权是直接矛盾的。表面看来,执行似乎意味着对司法裁判结论的实现,或者可以被视为司法裁判活动的继续。但实际上,执行与司法裁判是两种性质截然不同的活动。为了执行,法院必须主动采取搜查、扣押、拘留、冻结等强制性措施,以便有效地变更法律关系,实现裁判结论的要求。为了执行,法院就必须坚定地与控辩双方中的一方——胜诉方站在一起,对败诉的一方实施带有攻击性甚至侵略性的人身、财产权的限制行为。而为了进行裁判,法院又必须在控辩双方之间保持中立、超然和不偏不倚。例如,公正的裁判要求法官不得与控辩双方中的任何一方进行任何形式的单方面接触,否则对方就要对法官的中立性表示怀疑,甚至产生受到不公正对待的感觉。很明显,执行与裁判是有着内在冲突和矛盾的两种职能,让法院既从事带有主动性的执行,又实施带有被动性的裁判,这就如同让一个法官既进行控诉又进行裁判一样,是与心理学的全部规律都相矛盾的。

  既然执行与裁判有着内在的矛盾,那么执行权属于什么样的权力呢?在笔者看来,执行权不是司法权,因为它不符合司法裁判权的任何一个特征。相反,执行更加接近行政管理活动,属于司法裁判过程结束后进行的一种特殊的行政活动。

  为了使读者更加清楚地看清这一问题,我们可以先分析刑事诉讼中的执行活动。在法院通过终审裁决对被告人进行定罪和量刑之后,监狱等政府机构通常会对犯罪人执行刑罚,行刑程序由此开始实施。对于这种为最终实现法院裁判而进行的执行活动,各国普遍将其定性为行政活动。对于这一点,中国与西方各国的制度相差不大。其背后的理念是:法院终审裁判结论的产生,实际意味着起诉方提交司法机构裁决的案件已经有了一个明确的法律结论,司法裁判活动就此应当正式结束;至于就有罪裁决而进行的执行刑罚活动,其目的不过是最终实现国家的刑罚权,它理应由行政机构具体负责实施。正因为如此,现代法治国家几乎普遍将刑事执行机构(尤其是执行监禁刑的执行机构)设在监狱,而使监狱又设于国家行政机构(如司法行政部门)辖制之下。

  当然,刑事执行过程中往往会发生执行的变更问题,这不可避免地会导致司法裁判权的介入。无论在中国还是在西方,执行过程中都需要有司法官员的参与,由其主持解决一些容易发生争议或者会导致实体问题发生变更的问题。例如,减刑和假释就需要司法官员经过听审作出裁决。但无论如何,刑罚的执行本身是由行政机构而不是司法机构实施的。甚至连旨在规范执行活动的刑事执行法,在不少国家都被视为一种特殊的行政法。

  既然刑事裁判的执行不属于司法裁判活动,刑事裁判要由国家司法行政机构负责执行,那么民事裁判、行政裁判以及宪法裁判的执行制度能否照此设计呢?对于这一问题,中国法学者会有相反的看法。因为根据中国的诉讼体制和司法实践,民事裁判和行政裁判的执行机构都设在法院内部,这些执行活动都被视为法院司法裁判活动的有机组成部分。但在笔者看来,将执行误视为司法裁判活动是导致“执行难”问题长期存在且一致得不到解决的关键原因之一,也是困扰中国司法制度的一个重大难题。

  那么,西方国家的民事裁判究竟是由哪个机构进行执行呢?我们以美国为例对此作一说明。

  在美国各州,民事判决一般由县司法行政官(sheriff)进行,而联邦法院的判决则由美国执法官(United States Marshal)进行,这两种官员有权根据胜诉方申请取得的法院命令采取各种执行活动。 不仅如此,法院的判决通常还要依靠行政机关的支持,这种支持一般取决于判决的内容。例如,如果判决涉及公立学校的教室规则,执行机构便可以是地区学校管理局及其委托管理人。同样,涉及调查和拘捕的判决要由警察部门执行。有时,甚至连美国总统都对法院裁判的执行提供支持和保障。例如,艾森豪威尔总统就曾派遣军队到阿肯色州的小石城等地,去强制执行有关在公立学校消除种族隔离的法院裁决。

  很显然,从司法权的性质来看,法院的裁决结论一旦发生法律效力,司法裁判权的行使对于特定案件而言,就应立即结束。至于为实现司法裁判结论而进行的执行活动,理应由司法行政机构加以实施。

  另一方面,司法权是所有国家权力中最为弱小的权力,指望司法机构自身去实现大量的司法裁判结论,并为此去限制个人、组织、团体甚至国家行政机构的权益,这是违背国家司法机构的初衷的,也是司法机构根本无力实现的。相反,如果像刑事执行制度那样重新设计民事裁判的执行制度,使之从司法裁判活动中解脱出来,归入司法行政活动之中,纳入司法行政权的范围,这既可以使法院从不堪重负的执行工作中解脱出来,从而专门从事司法裁判活动,也可以使执行活动在司法行政机构的负责下,获得新的更加强大的权力和物资资源支持。

  看来,重新确定“执行权”的性质,对于解决中国的“执行难”问题,甚或对于中国的司法改革,都将是一个有着重大战略意义的课题。

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文章来源:北大法律信息网

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