张英洪:城乡一体化的根本:破除双重二元结构

选择字号:   本文共阅读 1157 次 更新时间:2011-09-24 10:22:21

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张英洪 (进入专栏)  

  

  [内容提要]:城乡二元结构是制约我国经济社会发展的重要体制瓶颈。我国二元社会结构有静态与动态两种形态,静态二元结构与动态二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。当前各地正在推进的城乡一体化,主要侧重于破除静态的二元结构,而忽视破除动态的二元结构。动态二元结构的弊端正日益凸显。要真正构建城乡一体化新格局,必须全面破除双重二元结构。

  

  [关键词]:城乡一体化、双重二元结构、静态二元结构、动态二元结构

  

  城乡二元结构具有鲜明的中国特色,它是造成中国“三农”问题的重要体制根源。20世纪80年代,以郭书田、刘纯彬为代表的农村政策研究者对中国二元社会结构作了开创性的重要研究。 1在此基础上,我们曾提出解决“三农”问题的根本在于破除二元社会结构。 22008年10月,中共十七届三中全会明确提出要着力破除城乡二元结构,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,到2020年,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。 3近些年来,加快推进城乡一体化、破除城乡二元结构,已成为主流政策选择,各地在推进城乡一体化中出台了不少新措施,取得了许多新进展。但是,笔者在调研中发现,当前各地正在推进的城乡一体化,还主要侧重于破除静态的二元结构,而忽视破除动态的二元结构。为此,我们提出要真正构建城乡一体化新格局,就必须全面破除双重城乡二元结构。 4

  

  一、高度关注双重二元结构

  

  我们认为我国二元社会结构有静态与动态两种形态。静态的二元结构就是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份,以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系,实行“城乡分治、一国两策”, 5使农民处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是基于本地居民与外来人口(主要是农民工,但不只是农民工)两种不同的身份,以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系,实行“城市分治、一市两策”,使外来人口处于“二等公民”的不平等地位。动态的二元结构是市场化改革以来原静态二元结构在城市中的新形态。

  

  静态二元结构与动态二元结构共同构成了当代中国的双重二元结构。在沿海发达地区和各大中城市,双重二元结构交织在一起,共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。

  

  我国静态二元社会结构形成于20世纪50年代,它是计划经济体制的产物,是政府主导的制度安排的结果,其基本特征是城乡分治,农民与市民身份不平等,享受的权利不平等,所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构,将农民限制在农村,不准农民向城市流动,形成了一种静止状态的二元社会结构,我们称之为静态二元结构,静态二元结构从制度上歧视的对象是农民群体,他们被深深打上了农业户籍的身份印记。长期以来,我国在既定的城乡二元结构中谋发展。中共十六大以来,特别是党的十七届三中全会明确将破除城乡二元结构上升为国家的基本公共政策。静态二元结构已持续50多年,现在正处于破除之中。

  

  我国动态二元社会结构形成于20世纪80年代,它是市场化改革的产物,是市场力量和政府行为双重作用的结果。其基本特征是城市内部分治,外来人口与本市人口身份不平等,享受的权利不平等,所尽的义务也不平等。这种以歧视外来人口为核心的二元结构,将外来人口排除在政府提供的公共服务之外,形成了一种因人口流动而产生的动态的二元社会结构,我们称之为动态二元结构,动态二元结构从制度上歧视的对象是外来人口。进入城市的外来人口很多是农民工,但也有其他非农业户籍的外地人员,他们被统一打上了外来人口或流动人口的身份印记。改革以来,我国各类城市在既定的动态二元结构中谋发展。中共十六大以来,解决农民工问题引起了国家的高度重视,但包括农民工在内的外来人口始终未能真正融入城市成为平等的新市民,他们是城市严加管理的对象。动态二元结构已持续30多年。

  

  改革以来,随着工业化、城市化的发展,人口不断向城市集中,全国各类城市的外来人口不断增长,一些城市的外来人口大大超过了本地人口。在传统的城乡二元社会结构的基础上,市场化改革的力量又在城市催生了新的动态二元结构。全国各类城市特别是大中城市和经济发达地区的城镇,同时形成了传统的静态城乡二元结构与改革以来出现的动态二元结构叠加在一起的双重二元结构。凡是有外来人口的城市和城镇都存在着双重二元结构,在外来人口大量集聚的大中城市,双重二元结构表现得尤为突出。

  

  如果说传统计划经济体制下的静态城乡二元结构主要是行政力量主导的结果的话,那么改革以来随着工业化、城市化进程的加快,包括农村剩余劳动力在内的大量外来人口向城市流动迁移所形成的动态二元结构则是市场力量和政府行为共同作用的产物,但这种动态二元结构却是在传统静态城乡二元结构的基础上形成的,换言之,城市中的动态二元结构是对静态城乡二元结构的复制与异地再生。二者之间的共同本质在于不平等地对待某一群体。双重二元结构是我国城市化、城乡一体化发展面临的主要社会结构性障碍。

  

  我们提出的双重二元结构与有的学者所说的“新二元结构”不同。孙立平教授曾提出“新二元结构” 概念,他将改革前形成的城乡二元结构视为一种行政主导型二元结构,20世纪90年代以来,一种他称之为市场主导型二元结构开始出现,这是一种新的二元结构,导致“新二元结构”出现的是我国经济生活从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型,就是说,到了耐用消费品时代,城里人的消费项目与农村或农民几乎没有什么关系,城里人的耐用消费支出很难流向农村,城乡之间形成了一种消费断裂,这种因市场因素造成的城乡二元结构是一种市场主导的“新二元结构”。 6显然,“新二元结构”概念丰富了传统城乡二元结构的内涵,但“新二元结构”仍然属于传统城乡二元结构或我们称之为的静态二元结构的范畴之内,它没有涉及到城市中的动态二元结构。

  

  20世纪90年代,也有学者提出和讨论“三元社会结构”问题。 7我们发现不同的学者对“三元结构”的内涵有不同的理解,与我们提出的动态二元结构最接近的一种“三元结构”概念是将农民工或流动人口作为社会的一元,在此种意义上使用“三元结构”概念主要着眼于农民工问题和流动人口问题。我们使用的动态二元结构的外延比“三元结构”更广,在各类城市中,作为本地户籍人口的一元,与所有外来人口的一元,构成了身份和权利不平等的动态二元结构。城市中的外来人口主体是农民工,但不仅仅是农民工,还有其他城镇非农业户籍人口;外来人口也不只是流动人口,那些在某城市定居一二十年的外来人口,虽然不再“流动”,但仍视为“流动人口”。

  

  提出和使用双重二元结构的概念具有重要的理论意义和现实意义。从理论上说,改革以来形成的农民工问题、蚁族问题、流动人口问题等城市外来人口问题,都可以纳入到动态二元结构的框架中加以解释。从实践上说,破除城乡二元结构已成为当前的主流公共政策,但各地在破除城乡二元结构上,比较普遍的现象是侧重于破除传统静态的城乡二元结构,而相对忽视动态的二元结构。对于外来人口,各地虽然出台了改善农民工等外来人口待遇的政策,但各个城市政府在对待外来人口上的传统思维和政策仍然严重存在。各类城市在对待外来人口问题上还主要局限在加强对外来人口的治安管理上,而不是将其作为新移居城市的新市民加以平等对待。就是说,各地在城乡一体化进程中,在对待外来人口问题上还没有上升到破除动态二元结构上来。动态二元结构概念的提出,为各类城市推进城市一体化实践提供了重要的理论支持。

  

  二、动态二元结构问题正日益凸显

  

  我们看到,各地为破除传统静态城乡二元结构,出台了一系列公共政策,取得了明显进展,如加快推进社会主义新农村建设,对种粮农民进行直接补贴,加大农村基础设施建设力度,建立覆盖农村居民的新型农村合作医疗、新型农民养老保险、农村居民最低生活保障等社会保障制度,推进基本公共服务均等化,加快中心城市和小城镇户籍制度改革等。

  

  但在破除动态二元结构上,则存在许多认识误区和思维惯性,相应的公共政策供给明显滞后,由此造成的一种新现象是,在城乡一体化进程中,传统静态的城乡二元结构正在破除,而动态二元结构却在日益强化。我国各个城市在空间结构上包括城区与郊区农村,在人口构成上包括非农业户籍的市民与农业户籍的农民以及外来人口。1950年代以来,我国各城市内部就开始存在静态的城乡二元结构。1980年代以来,随着外来人口向城市流动迁居,受传统城乡二元结构的影响,一种区分于城市本地人口与外来人口的新的动态二元结构逐渐形成,并日益成为影响城市发展的重要因素。

  

  发达地区各大中城市中的动态二元结构相当突出。以北京为例,据统计数据,2009年末,全市常住人口1755万人,其中本市户籍人口1245.8万人,居住半年以上的外来人口509.2万人,占常住人口的比重为29%。在北京市户籍人口中农业户籍人口273.9万人。另据北京市政协2010年7月公布的最新调查,2009年底北京市实际常住人口已达1972万人,其中居住半年以上的流动人口726万人。 8在北京人口构成中,受传统静态城乡二元结构直接影响的是273.9万的本市农业户籍人口,受动态二元结构直接影响的是509.2万或726万的外来人口。外来人口远多于北京市农业户籍人口。从某种意义上说,动态二元结构的消极影响甚至超过静态二元结构。全国其他各大城市都与北京一样,都存在双重二元结构的复杂问题。

  

  近年来,北京在统筹城乡发展、推进城乡一体、破除传统静态城乡二元结构上力度较大,成效显著。为推进城乡基本公共服务均等化,从2006年开始推进新农村建设到2008年,北京共投入26亿元,对79个试点村和320个整体推进村实施“五项基础设施” 工程建设,平均每个村投入651万元。2008年北京农村安全饮水目标全面实现。2009年和2010年两年全面实施新农村建设“五项基础设施”和“三起来工程”,2009年“五加三”工程建设共投入83亿元,2010年预计投入70亿元。到2010年底,全市农村“五项基础设施”建设任务将全面完成。北京还大力实施农村医疗、养老、低保、就业、教育、文化、邮政等民生工程,使轨道交通、水、电、气、网络通信等基础设施建设不断向农村延伸,首都农民享受到了越来越多的改革发展成果。北京现已全面实现区区通高速、村村通油路、村村通公交、村村通网络、村村通自来水、村村通邮,公共交通、信息网络也已基本实现村村通,义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务已全面覆盖农村人口,北京农村社会保障制度建设走在全国前列。

  

  但与上海、天津、广州、深圳等全国各大中城市一样,北京在破除动态二元结构上面临巨大的压力和观念体制障碍。随着城市化的快速推进,外来人口不断增多,全国各大城市中的动态二元结构所引发的经济社会问题明显加剧。例如在城乡结合部改造中,当地户籍居民的安置问题容易受到地方政府的重视,而大量外来人口的居住权益等问题却常常受到忽视。在拆迁安置中呈现出城乡结合部改造截然不同的安置失衡现象。一方面,当地居民得到了安置房,获得了拆迁补偿款;另一方面,外来租户则基本没有得到安置,更谈不上拆迁补偿。

  

  以北京大望京村拆迁安置为例,该村户籍人口1692户、2998人,其中居民人口2100人,农民898人,流动登记人口3万多人,未登记的估算有近2万人,流动人口总数是户籍人口的10多倍。2009年开始的大望京村城乡一体化试点形成了颇受人们称赞的“大望京模式”,其拆迁安置补偿明显保障了当地村民的居住权益,当地村民因拆迁补偿而“一夜暴富”,该村改造一年来,当地居民利用拆迁补偿款新购置小汽车就达600多辆。 9而原本同样生活在该村的数万“蚁族”、“蜗居”者等外来人口,他们虽然是当地常住人口,但却没有分享该村城乡一体化改造发展的“一杯羹”,他们必须自谋出路,卷起铺盖向附近或更远的村庄安营扎寨。作为当地居住人口的绝大多数,外来租住户在城乡结合部改造中,未能相应地改善居住条件,相反给他们的居住权益造成了很大的损害,这不仅增加了他们工作生活的物质成本,而且加大了他们的精神压力,其消极后果影响深远。

  

  外来租住户缺乏对当地公共事务的知情权和参与权,必然导致其利益难以保障。权益权益,有权利才有利益。(点击此处阅读下一页)

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