法治周末:“省直管县”为何这样难

选择字号:   本文共阅读 850 次 更新时间:2011-09-21 15:00:14

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法治周末  

  

  目前,全国共22个省市实行了财政体制上的“省直管县”,包括河北、山西等18个省以及北京、上海、天津、重庆四个直辖市。

  

  国家行政学院博导汪玉凯强调,整个改革还处于探索阶段。

  

  国家行政学院法学部主任胡建淼指出,从法治视角看“省直管县改革”,之所以不能在全国推行,与长期缺乏对地级市市的

  

  区划和政府职权的立法有关

  

  直管贫困县

  法治周末记者 莫静清 发自山西太原、静乐

  

  作为国家级贫困县,静乐县头顶上站着两个财政“婆婆”:山西省财政厅和忻州市财政局。

  与其他省份多以浙江模式为范本的“强县扩权”方式迥异,始于2007年的山西首批“省直管县”财政体制改革试点全部选择贫困县,包括静乐县在内,共计35个县,已实行逾4年。

  从终极目标上看,山西的试点与其他省份“省直管县”财政体制改革并无二致:减少行政层级及行政成本、提高行政效率。

  但山西试点直管贫困县的初衷相对简单纯粹:在转移支付和专项补助环节减少行政层级,加强转移支付的准确度和力度,缓解贫困县级财政困难。

  具体言之,新体制下试点贫困县收到的转移支付和专项补助,在理论上与执行中会实现总量一致,保量保速。

  “以前工资拖欠三四个月是常有的事,‘省直管县’后,工资可以按时发放。”静乐县财政局工作人员告诉《法治周末》记者。

  山西试点贫困县的经济管理权限,也并未如其他省份强县试点一般,得以扩大。“县财政大部分工作仍对接市级,县经济管理权限并未有变化,实际上,以贫困县的经济状况,也没有扩大权限的需要。”静乐县财政局局长李永成对《法治周末》记者表示。

  “目前‘省直管县’财政体制改革并不彻底。”山西省财政厅预算处副处长樊保明对《法治周末》记者坦言,“市仍参与省直管县的收入分享,市级对省直管县仍握有部分财权。”

  山西省财政厅认为,正是由于市级参与收入分享,因此市对省直管县的财政支持责任不变。

  据《法治周末》记者了解,山西市级对被要求的“财政支持责任”反应不算积极。

  山西县级则普遍期待下步更为彻底的省直管县财政体制改革。“现在两个婆婆,一个给利益,一个给麻烦。”山西某贫困试点县官员对《法治周末》记者称。

  行政体制改革的滞后,被山西省财政厅及试点贫困县认为是财政体制彻底改革的最大阻力。

  

  试点贫困县

  

  山西省首批“省直管县”改革主要内容为,在收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、转向补助等方面由省直接管理到县;财政预决算、各项财政统计、财政工作安排,仍然按照行政管辖范围,由有关市汇总和布置。

  具体实施办法,根据山西省财政厅先后下发的2010年《关于进一步完善省直管县财政体制改革试点的通知》与2007年《关于对35个国家重点扶贫开发县实行省直管县财政体制改革的暂行办法》,山西省全省的预算编制、体制核定、包括转移支付在内的预算下达、资金调度将直接由省直管到县,财政决算由省直接批复至县。

  上述以外的其他财政管理工作,仍由市财政汇总执行,如财政预算执行月报、预算执行分析、各项财政统计、信息化建设、债务管理、财政工作安排和考核等。

  “省财政厅主要负责对省管县转移支付、专项补助、税收返还等资金的直接划拨,大部分财政管理工作还是由其所属市财政厅负责。”樊保明副处长表示。

  有关省直管县申请省级项目补助,根据山西省财政厅2010年《关于扩大省直管县财政管理方式改革试点范围后有关下达项目计划及办理转向补助事项的通知》,原则上仍执行先向市级申报,市级统一审核平衡后报省的程序。特殊情况下,省直管县亦可直接向省直有关部门直接报送项目申请。

  静乐县人民政府于2005年11月向山西省财政厅递交了“请求把静乐县列为首批‘省直管县’改革试点”的申请。

  关于当时申请试点的想法,静乐县有关部门人员对《法治周末》记者称:“静乐县是贫困代表县,想在政策上沾点光。根据经验,首先,上面会给予试点县资金支持;其次,试验经费也会下发一些;再次,省级对于试点县会比较重视,利于政府人脉往来。”

  李永成当时听到的消息是,省将会从贫困县中选择部分作为省直管县的试点。

  静乐县最终递交了一份“晓之以理、动之以情”的申请报告。申请理由共7条。其中提到:静乐经济总量在忻州属中等偏低水平,但有巨大发展潜力,财政收入增幅进度列全市第一。不过由于基础太差,收入总量已然很小,绝对数依然很低。

  “静乐身处贫困面相对较大的忻州,财政的发展空间仍受到一定制约,依然需要继续得到省、市财政的大力支持。”

  报告特别提到,“静乐人民为省城人民的安宁付出了巨大牺牲。当年为建汾河水库,静乐人民献出了大片良田……今天,为保证水库不受污染,政府一举消灭了全县境内所有污染企业,使静乐经济受到了严重影响”。

  2006年山西省人民政府下发《关于调整规范省市县财政体制和在35个国家重点扶贫开发县实行“省直管县”财政改革试点的通知》,山西省内35个国家贫困县全部纳入改革试点,于2007年1月起实行。

  “从现在各省试点情况来看,基本以经济发展的状况即经济富裕,作为决定实行省直管县的标准。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授对《法治周末》记者介绍说。熊个人认为,这一标准会加剧各县区发展的不平衡。

  “各省情况不同,‘省直管县’的试点改革也不同。比如河北省的试点,对于富县穷县均有选择。”山西省财政厅有关人士表示,“山西省全部选择贫困县,是考虑到这些县一直以来财政困难,省里有意通过‘省直管县’财政体制改革对其有所倾斜。”

  审视山西省“省直管县”改革,并不能将其与全省财政体制及其财政收支范围分割。事实上,“省直管县”首批试点即属2007年山西省调整财政体制的组成部分。

  而山西2007年财政体制调整的主要目标就是,财力下移,充实和增强县级财政能力

  

  调整省市县财政体制

  

  山西省2007年财政体制调整在2002年财政体制调整的基础上展开,最早溯源至1994年分税制财政改革。

  据樊保明介绍,2007年再度调整的背景是,自2002年起运行已5年的财政体制已显现出问题,突出表现在,财权、事权不统一(县级收入分享比例较低,基层政府财力与事权不相匹配)、市对县财政体制不规范,上级集中较多、县级收入留成过小等。

  这导致县乡财政日益紧张,形成财政困局,并影响了县乡政府培植财源、组织收入的积极性。

  根据2007年改革内容,首先明晰省、市、县三级政府的事权范围和支出责任。其次,按照属地原则,各项税收收入一律按规划归县级税务部门征收管理。

  同时,减少了省市县共享收入范围,统一规范税收共享收入范围和分享比例。省市县共享收入范围由原来的6个税种减少为5个,将城镇土地使用税全部下放为市县收入。

  对省市县分享县级税收比例的调整方向为,降低省级、规范市级、提高县级。

  2007年的省级分享比例由2002年以来的35%降低为30%。“从2002年以来分享比例上看,省级确实拿走较大部分,留给县里的钱太少,来自县级反映的相关意见也比较大。”樊保明认为,“但山西省发展主要依靠自然资源,各地方贫富差距较大,确有提高省级转移能力、集中支付的必要。”

  根据2002年制定的分享比例,市县分享65%,其中特别提到市与县分享比例由市级确定。

  “在执行中,市级往往分享30%至35%不等,留给县里的往往只有30%左右。”樊保明介绍说。

  省财政厅有关人士表示,2002年的税收分享模式在过去发挥了城乡合治、以市带县的功能,但随着县域经济的发展,其对县域经济发展的制约作用也日益显现。

  2007年财政体制调整后变为,市级分享比例由15%至35%不等统一为不得高于15%,县级留成比例不得低于55%。

  毋庸置疑,分享比例的重新划定以及同时试点的“省直管县”,可以尽可能减少“财政漏斗”(由于一些地级市本身城区的经济体量较小,靠自身财力不足以每年拿出数亿元资金维持地级市运转,只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留,下级县市敢怒不敢言)。

  2007年财政体制调整同时认定,按照“保存量、增调量”的原则,省直管县改革中保证了市级既得利益,同时市财政继续参与省直管县的收入分享,且会随着县级收入的增长而增长,因此,市对省直管县的财政支持责任不变。

  山西省人民政府于2006年12月下发的通知中,对市级财政具体支持责任规定为,改革后,市对35个县的专项补助、一般性转移支付、财力补助不低于2006年的实际补助水平,并应随着县级上划市级收入的增长而逐步增加。

  《法治周末》记者注意到,在2007年2月省财政厅随后下发的暂行办法中,有关市对省直管县财政支持责任中,并未再有“一般性转移支付”一项,基期亦有微调。“市对县财力性补助和专项补助在2005年、2006年的基础上逐步增加。”

  “忻州市里给静乐县的钱里并未有一般性转移支付的项目,这是因为忻州市本身就是一个贫困市,所辖14个县里有11个都是贫困县。”李永成解释称。

  “确有市级财政和市领导认为,试点县的财政是省级直管,其能否健康运转应由省财政负责。”财政厅有关人士表示。

  另一方面,由于2007年调整规范省市县财政体制后,市级收入分享比例降低,可用财力有所减少,一些市级财政亦据此弱化对试点县的资金扶持力度。

  据悉,2007年绝大多数市对所辖试点县除专项补助资金、项目配套资金落实较好以外,财力补助普遍与改革前一年持平,并未有增加。

  “市既然参与了县级税收分享,就应该同样对直管县负有配套供给等责任。”樊保明表示,“在财政体制调整革前,市变一直对县负有财政支持责任,这并不是省直管县后新加的责任。”

  据当地媒体报道,2008年4月,省财政厅预算处与省委政研室对完善“省直管县”财政体制改革进行了专项调研。

  省调研认为,一方面是现有行政管理体制下,省直管县财政管理体制存在不平衡,试点县所属市对改革存在消极抵触情绪。

  另一方面,试点县本身对改革存在的不正确认识、普遍较弱的财力与其所承担的支出责任不相符等,成为改革推进的阻碍。

  省财政厅人士表示,在推进省直管县试点过程中,由于省改革精神的宣传不够充分,一些干部群众对此的理解也不够准确全面,望文生义导致对改革的利益期望过高,认为实行财政省直管县就意味着“建设省里出钱、经费省里供足、工资省里统发”,省财政为县财政“一包到底”。

  省财政厅有关人士据上认为,以上因素均导致县级财政压力加大。“试点县的不少农村要求提供项目资金,县直单位和部门要求增加办公经费,一些干部职工要求提高地方津补贴水平。

  

  难放的市县财权

    

  据《法治周末》记者了解,山西某省直管县试点贫困县2010年包括税收收入、非税收收入、上级补助收入共计收入近7亿元。其中本县税收留成8000余万元;省级拨付4亿元左右,分为一般性转移支付、专项转移支付、项目、配给四大项;市级拨付4000余万元,分为专项转移支付与配给。其中,配给资金由市级直接划拨供给,计400万余元。

  而根据该县2010年12月各征收单位完成情况表上的数据,《法治周末》记者看到,该县2010年财政总税收两亿多元,上交给市级的税收入为1000余万元。

  同时据上可知,该省直管贫困县上级补助收入分别来自省与市的比例大致为9:1。

  山西省试点贫困县大都期望下一步更为彻底的省直管县财政体制改革。“多一个环节,就多许多麻烦,要走许多弯路。”上述贫困县财政局官员对《法治周末》记者说。

  据悉,孝义县作为全国百强县,亦在向山西省财政厅积极申请成为省直管县。

  “即使市级给贫困县的钱,要多于从贫困县税收分享的数目,市级也并不愿意放弃对贫困县的财权。”在上述贫困县级官员看来,10%的比例,400万元的配套补助尽管数字微小,但标志意义重大。

  “市里对省直管县仍有10%的补助支持,表明县里对其的财政隶属关系仍未中断。”

  财权是一级政权的基础。“其次,如果市县间财政关系断开,市县间长期以来互欠的各类隐性、显性债务结清,亦成为难题。”

  山西省财政厅工作人员亦称,“尽管多数市对下属贫困县给的钱多,收的钱少,但也不愿意让省彻底直管贫困县。财权如果被架空,现行市对县的行政管理也会遭遇尴尬”。(点击此处阅读下一页)

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