杨涛:税负痛感揭示中国财政改革方向

选择字号:   本文共阅读 654 次 更新时间:2011-09-19 18:40:42

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杨涛  

  

  税负概念,眼下存在诸多混淆之处,这妨碍了国人对于税收和税制的深入认识。

  实际上,谈税负问题,起码有宏观和微观两方面含义。宏观税负,指一国的税负总水平,通常以一定时期(一般为一年)的税收总量占国民生产总值、国内生产总值或国民收入的比例来表示。微观税负,则是单个纳税人的实际税负,由于存在税负转嫁,这里是指最终实际纳税人的负担,而不是名义纳税人。

  不同国家之间宏观税负的比较,本来不该有太多争议。但由于我国与多数市场经济国家不同,有不少“以费代税”和其他政府收入形式存在,因此真实的、广义的宏观税负,要远高于狭义统计口径的宏观税负。这也是为什么大家在讨论宏观税负时经常发生理解的偏差。

  如果就狭义宏观税负的国际横向比较来看,按照年度税收收入/GDP的口径,目前我国在20%左右,在全球来看并不高。但政府的全口径收入,还应包括如政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入,还有未纳入预算管理的行政事业性收费等。这些都加起来,广义宏观税负就相对比较高了。据2010年的数据计算,全口径广义税负略高于30%。由于数据统计难以准确反映各级政府全部财政性收入,也有人估计这一比重已达40%左右,这在国际上应算是较高的宏观税负水平了。

  无论如何,谈论宏观税负,最大的问题不在于税负本身的高低,而在于几方面因素:一是能否真正规范预算之外的各类收费,尤其是乱收费;二是在财政支出安排中能否更直接用之于民,如宏观税负较高的国家,往往也是高福利国家,包括教育、医疗、社保和就业在内的福利性支出占总支出比重大多在50%以上,因此纳税人的怨言相对较少,我国目前这几项支出加起来大约只有30%左右;三是有没有真正减少不合理的支出与财政资金浪费,这里不仅是消费性支出,而且也有投资性支出的效率问题。

  宏观税负和微观税负是不同角度的概念,纳税人更多直接感受的是微观税负。如果一个纳税人在狭义的宏观税负不高的情况下,却感受到较大痛苦和不满,无非有几方面原因。或者是过去税收征管的弹性较大,有时可以人为地调节税收进度、实际执行税率等,正是近年来征管力度有所加强,使更多人感受到痛苦;或者是纳税人被征收了非税收入,这些政府性收入相对不透明,但又切实地从纳税人手里被政府部门收走,因此也容易产生不满;或者是财政支出的后评价机制不完善,缺乏财政收入与支出在微观层面上的有效关联,纳税人没有感受到太多税收收入被最终用到个人身上;或者存在部分主体的偷税漏税,征税出现了“鞭打快牛”的现象,从而即使宏观税负不变,也可能使纳税人的平均税负上升。

  另外,还有可能是预算不够透明,或者政府财务报告不完善,即使有些福利性支出已有所提高,多数人还是未能看明白财政收入的来源和流向;我国以流转税为主的体系中存在更多税负转嫁,而由于市场竞争机制在很多领域还不完善,因此税负往往会被转嫁给市场弱势群体,这又增强了这部分人群的税负痛感;不得不承认,我国部分税种的负担远高于国际平均水平,如购车承担的税费。如果让更多纳税人参与到政府预算过程中,直接影响和决定税收征收和财政资金使用的过程,则纳税人的痛苦感将会大大减少。

  上述所列问题,笔者以为,凸显出的正是我国财政改革的方向。

  税收是决定政府与企业、个人经济关系的基础,是为市场经济法治的出发点。

  为此,税收制度合理性的基础首先是税收法治,而税收法治则始于税收立法。

  因此,推动税收立法权的统一,实现税法制度的统一,减少行政性因素干扰,才是符合市场经济规律的选择。其次,反思基本税收原则。长期以来,在税收效率与公平这对永恒的矛盾之前,我们遵循的一直是“效率优先,兼顾公平”,但问题是效率又分为行政效率和经济效率,前者是少花钱、多收税,后者是通过税收实现资源优化配置,前者曾是我们最重要的原则,而后者则是转型的目标,这一点甚至比公平更加重要。其三,调整税制改革思路。如果说1994年税改旨在解决中央与地方的税收利益分配,那么迫切需要的第二轮税改则应解决政府与企业、个人之间的税收利益分配。应该说,坚持“初次分配放权让利,二次分配重视人本”的思路,才符合改革最初的大方向。其四,事权决定财权的思路值得商榷,也就是政府是否该承担过多的经济建设事务值得讨论。政府与市场之间的边界,是没有答案的问题,但可以肯定,向任何一方偏离都会带来过犹不及的负面影响。

  总之,税收直接关系到现代法制社会的基础,正如古老的英国谚语所言,只有真正实现纳税人至上,才能处理好政府和市场的关系。

  

  (作者系中国社会科学院金融研究所副研究员)

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