潘祥辉:论中国媒介转型中的“潜规则”及其制度根源

选择字号:   本文共阅读 1257 次 更新时间:2011-09-16 10:55:23

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潘祥辉 (进入专栏)  

  

  

  三、中国媒介制度变迁中潜规则盛行的制度根源

  

  在中国媒介制度变迁的过程中为什么会出现如此众多的潜规则? 其制度根源何在?笔者认为有以下三个原因:

  

  (一)正式制度的失效导致了潜规则的盛行

  

  潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。在青木昌彦看来,一项制度之所以能够被称为“制度”,在于它是可实施的,如果不可实施,这样的制度就不是真正的制度,真正的“制度”是那种能够自我实施的规则。不管它是显规则,还是潜规则。青木昌彦给制度下的定义为:“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征,该表征被相关域几乎所有参与人所感知,认为是与他们策略决策相关的。这样,制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动,并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[19]因此,制度并不表现为“条文”,它不是“宣布”的结果。一种制度,只有当所有的当事人真的相信并遵从它时,才能真正地成其为有效的制度。成文法、条例、命令,如果没有人把它们当回事,或只在表面把它当一回事,它们就不构成制度。

  2008年2月18日的《中国青年报》报道《大学生迎来父亲就业时代 家人地位越高工作越好》一文曾举某电视台的招聘为例说明父亲“背景”在大学生就业中的重要性,同时也让我们看到了媒介“招聘制度”中的“潜规则”:父亲当官或家里有背景,就可以通过特殊的考试弄个“台聘”编制,各种福利全有;家里没有背景,能力再出色,也只能考个“临时工”。[20]这种正式的“公开招聘制度”下的“不公开的做法”显然是一种“潜规则”。从这种潜规则的制度效用看,它显然是非帕累托的,反效率的,因为它不能实现人才资源的最好配置。笔者认为,这种不能实现帕累托改善的坏的“潜规则”之所以能在媒介制度中占有一席之地,原因还是如青木昌彦所说的,是因为“正式制度无法自我实施”所致。电视台的公开、公平、公正的招聘制度难以完全实施才造成了用这样一种潜规则来替代,而之所以难以实施是因为在现行的制度设计下,电视台不是一个独立的市场主体,其内部的制度设计被整合到一个行政科层制的链条中,受到行政权力的约束。这一制度链条表现为电视台管人事招聘的主管不能得罪“台里的领导”,“台里的领导”也不敢不买“省市领导”或“主管部门领导”的帐,对行政上级负责而不是对市场负责的制度设计扭曲了电视台的招聘制度。

  了解“潜规则”及其背后的制度根源是我们理解1978年以来中国媒介一个视角:我们看到,中国的媒体(报纸、广播、电视台)是一个“双面角色”,既是一个市场主体,又是一个政府机构,作为市场主体因为它也要从市场上谋取利润以养活自己,政府的财政支持要么已经取消,要么杯水车薪,从这个角度看,它有点类似于企业;熊彼特认为,企业家是制度创新的主体,制度创新的动机来自于追求企业利润,在这个意义上,中国媒介存在着制度创新的动机,也产生了不少制度创新的“媒介企业家”,媒介的微观制度安排在许多层面上已经实现从行政化向市场化的转型;说它是一个政府机构,是因为媒介在所有制上是国有制,产权上归属于国家,媒介挣的钱要归国家,亏损也由国家负担,这样的制度安排必然使媒介如国有企业一样,在竞争中作为“企业”的效率不能完全发挥出来。因为产权的不明晰无法产生足够的激励机制,迫使媒介进行更大程度的制度创新;也正是由于媒介的国有性质,媒介的人事权由国家控制,通过干部考核制度与升迁制度,将媒介整合进政治体制之中,政治运作中的“任人唯亲”等潜规则同样会传导到媒介运作中来。这一点在理解中国媒介制度的演化中非常关键。

  

  (二)缺乏博弈机制是潜规则盛行的深层原因

  

  制度是一种博弈均衡。经过充分博弈形成的制度均衡一般来说能够自我实施。反之则难以自我实施。在中国媒介制度变迁的历史进程中之所以正式规则失效而潜规则盛行,在于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。以媒介体制为例,近代以来,正式制度的供给一般由政府来垄断,政府出于单方面的意愿进行制度安排,显然,这种制度安排从政府利益最大化出发,它可能有利于政府自身,但并不一定有利于其他社会行动团体。由于权力的不对称,其他社会行动集团无法在制度的供给上和政府讨价还价,没有经过充分的博弈的制度已经隐含了“潜规则”产生的可能性。它很可能是无法实施的,或者会在实施中“走样”的。因此,其他社会集团会通过在执行中采取“对抗”、“阳奉阴违”或“修改规则”的方式来抵制这一制度,这样,政府的这种制度要么无法施行,成为一纸空文,要么可以施行,但要付出很高的监督成本(如派驻监督组或三令五申)。故一项可执行的制度一定是经过充分博弈的制度(博弈的过程其实即民主决策的过程),反过来越是在制度的供给与需求上失衡的,越容易出台那种脱离实际的“不可自我实施的制度”。青木昌彦认为:“如果为了达到某种社会目标设计出来的一种机制,但该机制无法自我实施,那就需要附加一种额外的实施机制。”[21]这样将大大增加执行这项制度的成本,如果成本大到无法实施,这样的制度也就形同虚设,而另外一种“潜规则”可能会取代这种正式的制度安排,促成制度变迁的发生。近代清政府的《大清律》对言论出版领域的“违规行为”动辄判处死刑,这样严酷的制度实际上在晚清已经失去了合法性与现实性,《苏报》案的发生及《大清印刷物专律》的出台证明了这一点。国民党时期的《新闻送检制度》只所以无法执行,最后不了了之,也是这个道理。只要政府制定的媒介管理制度是不可执行的,那么它将变成一纸空文,真正发挥作用的将会是另一套“潜规则”。

  此外,媒介制度变迁中的潜规则还可能与中国的传统文化有关。吴思所讲的“潜规则”即从历史中总结出来的。长久以来,中国就是一个“假面社会”,写的和说的是一套规则,行的和做的却是另外一套规则。除了“假面社会”外,“关系社会”也可以说是中国社会的传统。长期以来,中国社会特有的“人际网络”与“裙带关系”使媒介制度的演化过程中充满了“潜规则”。实际上,“走关系”是中国最具特色的一种“潜规则”,在中国媒介制度的变迁中,“关系潜规则”也发挥着重要的作用。例如,在1903年的“苏报案”中,主持《苏报》的章士钊和陈范命运各异,陈范被缉拿,主角章士钊和吴敬恒却没有列入清政府的拘捕名单中,这是因为章、吴与清政府派来的查处《苏报》的南京候补道台俞明震的儿子俞大纯有交往,章士钊本人与俞明震又有师生之谊,因而作为主笔的章士钊反而没有在《苏报》案中受到牵连。[22]可见“关系”在这一促成中国媒介制度演化的“热点事件”中的作用。在当代媒介制度变迁中,关系同样重要。关系意味着资源,意味着权力。关系稿在中国的媒体上屡见不鲜。有记者认为,“如果不发些这类稿件,‘关系’就难以稳固和加深;而‘关系’不稳不深,以后人家有独家新闻也不会给你。”[23] 而通过关系向媒介“打招呼”可谓是一种最为常见的“潜规则”。以“焦点访谈”为例,《中国青年报》曾发表过一篇文章记述“焦点访谈”节目受到的“公关”干扰:“北京新闻界的人都知道,中央电视台门前经常排着两个长队:一个是来自全国各地的群众,向‘焦点访谈’节目反映情况的;还有一个,是住在北京各宾馆里的来自全国各地的干部,向“焦点访谈”节目公关,不要播批评他们的片子的。”[24]

  在中国媒介制度变迁中,除了正式制度所规定的角色及行动规则外,所有社会行动主体通过“关系”形成了一个复杂的互动网络。在社会学家林南看来,“关系”其实是一种社会资本。社会关系可以通过促进信息流动,对代理人施加影响,强化身分和认同感等途径增强行动的效果。[25]但关系资源在社会中的分布不是平均的,关系资本与权力资本与经济资本成正比关系,所以在中国媒介制度变迁中,掌握最多“关系资源”的要么是权力所有者,要么是资本所有者,媒介制度容易受到“关系”及其背后的力量的影响。

  从中国媒介转型中潜规则的类型与作用及制度功能来看,有好的潜规则与坏的潜规则之分。所谓好的潜规则即能够实现帕累托改善的潜规则,这种潜规则具有效率,能够实现社会总体福利的增加。所谓坏的潜规恰恰相反,它不能带来帕累托的改善,反而损害社会总体福利,是一种反效率的潜在制度安排。媒介潜规则的负面作用是影响了媒介的效率,威胁了媒介的公信力,影响了媒介功能的正常发挥。从制度分析的角度看,正式规则的缺失或不透明增加了媒介运行中的“交易成本”和“损耗”,抬高了媒介运行的成本。潜规则的负面作用在于它使得正式制度的“权威性”与“公信力”受到损害,也使国家在媒介的宏观管理上难度增加,投入增加,管理成本居高不下。在媒介管理上,中国的管理成本之高可能位居世界前列。在长期的重复博弈中,媒介“潜规则”也已内化为媒介组织内部的“成文规则”,支配着媒介运行的逻辑。新制度经济学认为,制度的功能是要建立“秩序”,以及降低交换中的不确定性。这种不确定性按照williamson的说法,可以分为“环境不确定性”和“行为不确定性”,但是潜规则的存在,显然不但没有降低环境及行为的不确定性,反而增加了这种不确性。媒介从业人员在“潜规则”盛行的制度环境下工作,只能采用“见机行事”的行为方式,机会主义与实用主义成为媒介从业人员的行为逻辑,而不是专业主义,这种行为逻辑对中国的新闻事业有弊无益。但“潜规则”作为一种非正式的制度安排,并非只有消极作用。实际上,在中国媒介制度变迁的过程中,许多“潜规则”起着积极作用,尤其在对媒介的管制极其严厉的情形下,动用一种变通手段便成为媒介应对管制的一种策略。在许多时候,一项有效率的制度安排产生之前,往往是以“潜规则”的形态存在的,当这种做法合法化后,它就由潜规则变成了“显规则”。显然,作为一种客观存在的现象,潜规则将在中国媒介转型的过程中长期存在,并影响中国媒介的转型与演化过程。

  

  注释:

  [1]吴思:《潜规则:中国历史中的真实游戏》,复旦大学出版社,2009年第193页。

  [2]储建国:《中国政治制度的三层分析 》,《武汉大学学报》,2007年第6期。

  [3] 从哈耶克所讲的二元规则来看,“潜规则”实质上是一种通过合作演化出来的内在规则,它显然是自发的产物。哈耶克认为,规则的演化有种方式:一种是当事人在遵守内在规则的前提下自主行动,通过当事人之间的互动和当事人与规则之间的互动形成一种自发的“合作的扩展秩序”;另一种方式是组织为了自身利益,通过政治行为实施外部规则,形成一种围绕外生制度的外生秩序。显规则是“设计”的结果,而“潜规则”显然是“演化”的结果。见Hayek, F. A. 1967, Studies in Philosophy, Politics and Economics, London: Routledge & Kegan Paul. p 67.

  [4]〔日〕青木昌彦:《比较制度分析》,上海远东出版社,2006年,第28页。

  [5] Tolbert, Pamela S. and Zucker, Lynne G.(1994), "Institutional Analyses of Organizations: Legitimate but not Institutionalized", ISSR Working Paper Vol. 6, No. 5, p10.

  [6] Schutz, Alfred(1967), The Phenomenology of the Social World. Evanston, IL: Northwestern.

  [7]青木昌彦:《什么是制度?我们如何理解制度》,孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》,社会科学文献出版社2000年,第65页。

  [8]Roswell S.Britton,The Chinese Periodical Press 1800-1912[M],shanghai,1933,P22

  [9]Canton:The Chinese Repository vol.II.1834,PP186-187.

  [10] 范文澜:《中国近代史》(上编第一分册),新华书店出版社,1949年,第10-11页。

  [11] 陶菊隐:《记者生活30年―――亲历民国重大事件》,中华书局,2005年,第36-37页。

  [12]储建国:《中国政治制度的三层分析》[J],《武汉大学学报·哲学社会科学版》,2007年第6期。

  [13] 廖圣清、张国良、李晓静:《论中国传媒与社会民主化进程》,《现代传播》2005年第1期。

  [14]张允若:《“事实为政治服务”的不良先例》,中华传媒网,学术网http://academic.mediachina.net/article.php?id=49682006-05-11.

  [15]潘忠党:《新闻改革与新闻体制的改造——我国新闻改革实践的传播社会学之探讨》,《新闻与传播研究》1997年第3期。

  [16]孙立平:《迈向市场转型实践过程的分析》,《中国社会科学》2002年第5期。

  [17]陆晔:《权力与新闻生产过程》,《二十一世纪》2003年6月号。

  [18]景朝阳:《中国新闻传媒准入制度初探》,《中国社会科学院研究生院学报》2005年第3期。

  [19] [日]青木昌彦著,同黎安译:《比较制度分析》,上海远东出版社,2001年第28页。

  [20]蒋昕捷:《大学生迎来父亲就业时代 家人地位越高工作越好》,《中国青年报》2008年2月18日。

  [21][日]青木昌彦:《什么是制度?我们如何理解制度》,孙宽平主编《转轨、规制与制度选择》,社会科学文献出版社,2000年,第57页。

  [22]方汉奇:《中新闻事业通史》(第1卷),中国人民大学出版社,2000年第731页。

  [23] 陆晔:《权力与新闻生产过程》,《二十一世纪》2003年6月号。

  [24] 倪铭:《公关“焦点访谈”》,《中国青年报》1998年11月5日。

  [25][美]林南著,张磊译:《社会资本――关于社会结构与行动的理论》,上海人民出版社,2005年第22页。

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