刘连泰:针对请愿权的国家义务

选择字号:   本文共阅读 742 次 更新时间:2011-09-13 14:22:43

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刘连泰  

  

  摘要: 针对请愿权的国家义务从“不监禁和不追诉”,渐次演变为“不得剥夺”,后发展出国家经由立法保护其不受其他平等主体侵犯的义务。美国国会没有考量和答复请愿的义务,法院有这种义务,行政机构是否有这种义务分情形考虑。中国国家机构对批评和建议无考量和答复义务,权力机关对申诉、控告或者检举无考量和答复义务,行政机关和法院有考量和答复义务。考量和答复义务不等于做出实体处理的义务。是否要做出实体处理,依赖于职权分工。

  

  关键词: 请愿权 义务 考量 答复 分工

  

  信访是一个我们不得不认真对待的问题。面对汹涌而至的信访潮,有的地方政府将信访人劳教甚至送往精神病院,[1]有的地方政府却完全换一副面孔,不惜花钱买平安,上演一出出“退财免灾”的现代剧。[2]从拨乱反正式的上访,到安定团结式的上访,再到维权式上访,最后滋生出的谋利式上访,[3]政府的“维稳”费用与国防开支相当。[4]公民信访的权利从宪法中的请愿权派生而来,[5]而权利是一个关系概念,如果仅从权利的特质而不是某种功利主义的考量出发,国家义务的边界到底在哪里就可以戛然而止?吊诡的是,境外学者大谈请愿权是一种“夕阳权利”的时候,[6]请愿权的行使在中国方兴未艾。因此,厘清针对请愿权的国家义务,从而以规范为原点,划定针对公民信访的国家义务边界,已不再是纯粹的“为了知识而知识”的理论上的把玩。

  中国宪法第41条规定第1款规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第2款规定,“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。”一般认为,这就是中国宪法文本中的请愿权规范。[7]只是因为力图超越请愿权悲情主义色彩的豪迈情结弥漫,才未使用“请愿”的字眼。[8]

  规范的含义不会自动凸显。只有将其置于某种极端的语境,因解决纠纷的需要,规范的含义射程才可能被深度瞭望和全景扫描。因为中国宪法案例的匮乏,加之有权机关的宪法解释凤毛麟角,任我们对规范千万次回眸,“有关国家机关”到底要表达怎样的意蕴,“负责处理”是否包括实体上的决断,也得不出这些问题的唯一正解。[9]我们需要一些理论上的前见——关于请愿权的具有某种普适性的立宪主义原理,经由这些普适性原理建构的框架,我们勘定中国宪法第41条的含义射程。当然,这里隐蔽了一个易被攻击的知识论上的软肋:中国宪法文本蕴含了某种具有普适性的立宪主义原理,或者,中国宪法文本可以经由某种具有普适性的立宪主义原理达致解释,至少,中国宪法文本可以与某种具有普适性的立宪主义原理互观。[10]这个宏大的命题显然不是在一篇短文就可以完成的,考虑到任何知识的展开都会遭遇类似的窘局,本文不在这个纠结上着墨。

  

  一

  

  在中世纪的英国,请愿权是作为王朝和臣民沟通的形式出现的。中世纪的英国,王朝是主权者,享有巨大的权力。英国臣民需要请愿这种机制与王朝做政治和经济上的对话。英王为了保证自己有效率的统治,也需要得到来自社会的政治和财政支持。请愿权就从这种冲突与合作中诞生出来。

  封建主义给英国带来了“国王受上帝恩典”的观念——“国王出自上帝的荣耀”。这意味着,一旦受膏,国王就获得了上帝派遣的牧师的神圣的权力,他有义务遵守上帝的法律,但他不服从任何世俗的控制。从操作的层面看,这意味着,没有任何法律程序惩戒国王,或者强迫他纠正错误。英国法律设计了请愿这种机制调和法律规则和封建结构之间的冲突。“如果国王触犯法律”,“唯一的救济渠道就是请愿,请他恩赐救济”。[11]总体上,中世纪的请愿是一种要求,而不是一种命令。1215年大宪章就是这一妥协的产物,在该案件中,约翰王别无选择,只能同意强势贵族的请愿。

  但大宪章并未将请愿作为一个独立的权利形态规定,而是救济其它权利的程序机制,大宪章的主要内容是规定财产权和教会自由,且仅有男爵享有这些权利。如果男爵认为国王没有遵守大宪章的实体规范,他们就通过请愿要求提供救济;如果他不做,男爵就行使革命的权利。[12]当然,随着王朝的财政需求日益扩大,王室需要通过恩赐请愿的机会换取其它男爵以外的时候阶层的支持,于是,骑士和自由民也获得了进入请愿的通道。

  在英国历史山,除了英王可以接受请愿外,议会也可以接受请愿。在中世纪,接受请愿是议会的主要职能,议会甚至宣称其主要功能是“为控诉权力滥用的请愿提供尽可能快速有效的救济”,也尽可能认真处理和答复所有请愿,但面对汹涌而至的请愿潮,议会的应对方式与英王朝相比,并无二致。一部1661年的法律规定,如果在超过20份的请愿书上签名,即构成犯罪。[13]虽然自1689年以来,该法律就没有被认真执行过。议会做出最后努力的时间是在18世纪早期,议会宣称,它有权对那些以请愿为名(行骚乱之实的人)施以刑罚。[14]

  请愿与其说是臣民的一种权利,不如说是英王的一种治理技术,一种衡平的机制。大宪章规定的请愿很难说成是权利。作为关系概念的权利,必然有另一主体的义务相随。但王朝没有针对请愿的义务——革命作为保障请愿实现的机制,已超出法律秩序的空间。甚至,请愿者对自己的请愿行动丝毫不享受任何形式的追诉和处罚豁免。比如说,一个人,可能因为在请愿中抱怨王室花费过大而被判处死刑。[15]

  请愿真正作为权利出现,是在1688年光荣革命之后的事情。光荣革命后的1689年,《权利宣言》称:“向国王请愿是一种权利,所有监禁及追诉皆为非法。”[16]请愿权附带了我们今天称为国家义务的内容:“不得监禁和追诉“。这个义务是消极的不干预义务。尽管英王和议会也曾经非常认真地对待臣民的请愿,但那是基于功利主义的权术,并非法律规定的义务。

  

  二

  

  英王将赋予臣民的请愿权也赋予给殖民地,因此,早在美国1789年宪法以前,美国各州就存在请愿权的传统。[17]明确表述的请愿权出现在美国宪法第一修正案,“国会不得制定关于下列事项的法律:确立国教或禁止信教自由;剥夺言论或出版自由;或剥夺人民和平集会和向政府请求申雪的权利。”《权利宣言》规定的请愿权的消极特质被美国宪法第一修正案沿袭下来,只不过这种消极义务有所延伸,“从不得监禁和追诉”演变为“不得剥夺”——“不得剥夺”显然比“不得监禁和追诉”具有更为广袤的空间。如果我们将美国宪法第一修正案理解为某种理性主义的产物,将请愿权与表达自由、宗教自由捆绑在一起不是某种“点秋香式”的随机排列,一定是请愿权与表达自由之间存在某种“家族相似”。

  当然,单单纠结于第一修正案的讨论显然不合时宜。第一修正案仅规定了国会不得制定某种法律的义务,国会有无其它义务?法院和行政机构有无义务?比如,是否必须考量和答复这些请愿?这些问题的答案只能在美国宪法文本的结构中寻找。[18]

  

  (一)国会的义务

  

  国会的消极义务很明确,不得制定法律“剥夺人民和平集会和向政府请求申雪”的权利。“不得”的表述方式明示了国会的消极义务。国会除了这种消极义务外,有不有义务考量公民的请愿并针对请愿做出答复?

  1789年美国宪法对国会权力的规定有两种情形,一种是几乎没有任何解释空间的刚性权力;另一种是弹性权力条款。刚性权力如:国会“每年至少开一次会”;[19]每院必须“保持其议程的记录,并随时公布”;[20] 每个议院,不经他院同意,不得“延会3日以上,亦不得将两议院开会地点移于其它场所”;[21]参议院不得提出征税法案。[22]就列举出的国会权力来看,没有一个条款规定国会针对请愿权的义务。

  但问题显然没有如此简单。因为宪法列举宪法明确规定,“各议院可以决定其议事规则”,这一弹性条款能否容纳国会处理请愿的义务?值得注意的是,该规范是有关国会裁量权的规定。如果国会不给自己规定此类义务,处理请愿的义务依然付诸阙如。如果将该规范置于历史的语境,不仅没有被国会用作处理请愿的规范依据,反而曾经被作为限制公民请愿的武器。历史上,约翰·卡尔侯恩以及其他一些前奴隶制地区的南方代表在讨论所谓“钳制言论规则”时提出,曾利用这一规范寻求禁止国会考量和受理废除奴隶制的请愿。[23]

  请愿的对象是政府,从权利规范可以推导出政府受理的义务。但受理是否一定意味着扣动国会权力行使的扳机?是否必然启动国会的议程?在美国宪法文本中,强制性启动国会议程的规范是宪法第5条:无论何时,只要2/3的州的议会提议召开召开会议,国会“将召集会议讨论拟议的修正案……”。除此之外,总统等其他主体均没有类似的权力。如果宪法的原意是赋予公民同样的强行启动国会议程的权利,不可能故意留下此等“天衣之缝”。

  从“立法权”这一概念本身的特性出发,同样无法得出国会一定要考量和答复请愿的义务。作为政治妥协过程的立法,美国宪法明确规定了代议的机制——民意通过代议机制而不是请愿进入法律。[24]

  因此,国会除了必须受理请愿外,没有超出第一修正案“不得制定某种法律”的义务。

  

  (二)法院的义务

  

  与国会权力的规定相比,美国宪法没有对法院的权力做出事无巨细的规定。法院针对请愿的义务只能从“司法权”、“案件”这些字眼中推演。

  如果请愿是以案件的形式提出,法院毫无疑问要考量并答复请愿人;如果请愿不以案件的形式提出,法院也要说明不受理的理由并答复请愿人。这是由司法权本身的特点决定的:法院不能秘密地处理争议。[25]司法权的特性决定了:法院要考量和答复请愿。

  当然,法院对请愿的这种义务并不意味着法院要对任何提交给它的请愿做出实体处理,囿于分权规范的制约,法院不可能超出宪法列举的权力范围,处理那些并非案件的请愿;而且,法院处理案件的范围也受制于宪法第3条第2项。

  归纳起来,如果请愿人以案件的形式提出请愿,且案件属于美国宪法第3条第2项的范围,法院有义务做出实体处理并答复请愿人;如过请愿人不以案件的形式提出请愿,法院有义务说明不受理的理由并答复请愿人。

  

  (三)行政机构的义务

  

  美国宪法没有明确规定行政机构处理请愿的义务。宪法明确地规定了行政机构的肯定性义务:总统给国会提供信息和立法建议,[26]接受大使,委任所有联邦官员,[27]认真看待并诚实执行法律;[28]签署法律,以及不签署的法律后果。[29]但对总统考量和答复公民请愿的问题,宪法并无说明。

  但是,美国宪法第2条第1项规定的“行政权”本身能否推导出这种义务呢?这取决于行政权的特质。传统的行政权概念当然无法推导出行政机构考量和答复请愿的义务——行政机关主动执行国会的法律,不会因公民请愿执行或不执行。尽管行政机关有受理公民请愿的义务,但是否考量和答复,则取决于行政机构的裁量。但随着行政权的变迁,行政权有时肩负了裁决纠纷的职能——一种准司法职能,[30]这时,行政机构就有考量和答复请愿的义务。

  

  三

  

  由于美国宪法规定了针对请愿权的国家义务,且请愿权与表达自由并列于第一修正案,政府干预公民行使请愿权的情形并不常见,学者戏谑“请愿权是第一修正案中的穷亲戚”。[31]二战以来,针对公民请愿权的侵权诉讼频发。丹佛大学曾经专门组织对此展开法律——社会学的调查,研究发现:自二战以来,成千上万的人因为行使请愿权,遭遇侵权诉讼。尽管法院多判决行使请愿权不构成侵权,但高额的诉讼成本仍让人们叫苦不迭。该研究成果后以著作形式出版,书名为:Slapp:因言被诉。[32]

  提起侵权诉讼的通常是不动产开发商。政府批准一个开发项目后,公众认为该项目可能导致环境破坏,就给报纸写信,集会抗议,在城市规划委员会的会议上发表演说。为阻止公民的这种请愿,不动产开发商就以商业侵权为由,提起诉讼。[33]这类诉讼有以下特点:开发商提起民事诉讼或反诉,要求损害赔偿;诉讼针对政府组织以外的个人或团体;诉由是请愿人与政府组织、政府官员或选区积极沟通,损害开发商利益;请愿人沟通的问题是有关公共利益的事项。[34]其实这种侵权诉讼多是一种策略,起诉者并不一定要赢得法院的最终判决,目的仅在于报复那些通过请愿反对开发商的公民,也威慑那些准备行使请愿权的公民。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:jiangxl
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文章来源:《法商研究》2011年第4期

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