胡鞍钢:解密十二五规划出台过程

选择字号:   本文共阅读 1319 次 更新时间:2011-09-06 11:44:07

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胡鞍钢 (进入专栏)  

  

  要了解“十二五”规划,我觉得有两个视角,它是怎么制订出来的,和文本的设计,怎样进行顶层设计;有什么新意和创新点,我们怎样去理解。它已经成为世界了解中国的一个风向标。

  世界上没有普世的制度,也没有绝对的真理。全球竞争也是制度竞争。涉及到中国特别是决策过程,以“十二五”为例,我们认为这也是一次民主实践,沿着先民主后集中、再民主再集中这样的路径、政策循环实现的。

  

  “十二五”规划出台过程

  

  规划的制订过程分三大阶段十多个步骤:前期研究,形成基本思路稿;中央建议,大体形成十七届五中全会的中央建议稿;制订纲要,通过全国人大,成为前天(3月17日)发布的纲要稿。也可以分为两维:自上而下和自下而上的驱动。

  以第一阶段为例,在2008年底,由国家发改委发动70多个机构,根据40多个题目来进行前期研究,目前这个成果已经正式公布,大体是80多篇,正式发表的文稿350万字。其中最核心的报告是今天在这里介绍的基本思路、主要目标。

  这一课题比较关键,所以选取四个机构,其它课题比如行政体制改革,也请两个机构来研究。国际形势分析可能请六个。这就是先民主后集中,在这些机构的研究基础上,形成一万多字的基本思路稿。

  从去年“两会”以来,各中央领导按分管,全国人大各个委员会,相应进行专题调查。在此基础上成立起草小组,由温家宝总理任组长,李克强同志任副组长。这个模式已经基本形成,就是下一任总理先做规划,知道下一任他需要做什么、怎样做。从而克服西方国家的政党轮替,会有不同的执政思路,保持政策的连续性、稳定性、继承性。

  第三阶段纲要起草,也分若干步骤,包括成立国家规划专家委员会,对纲要草稿提出正式论证报告。主要反映民生问题。这是一个非常重要的窗口,很可惜这次个人建议较多,企业建议相对少。我建议在座特别是来自企业的,下一次要做一些专业研究,通过这个平台反映你们的诉求。

  通过这样十几个步骤,才看到今天的纲要稿。

  首先强调调查研究,使规划建立在实事求是的基础上,这也是我们党和国家的长期传统。其次广泛征求意见。“十二五”规划可以分几层:决策层、制订层、咨询层和民意层,也包括企业意见。这一次企业反应不太积极,主要是不清楚制订的过程。再次强调咨询决策、科学决策,更加专业化。此外积极鼓励公众参与和开放研究,走出去也请进来,包括国际组织。

  五年规划制订的过程可以概括为三化:公共决策民主化、科学化和制度化。

  五年规划核心是要研究战略问题。战略分析是从两个方面:一是对过去五年进行后中期和后期评估,二是讨论各个领域未来的发展阶段,以及国际形势;最后中央定的目标是加快发展方式转变。

  

  考核“十一五”

  

  怎么评估“十一五”?我的第一个判断,是极不平凡的五年,国内外环境纷繁复杂,重大自然灾害非常多,此外有各种社会矛盾和国际金融危机。1997年亚洲金融危机期间,中国的出口额仍然是正增长,但这一次大幅下降。

  第二个重要结论,我们站在新的历史起点上,为“十二五”奠定基础。

  “十一五”规划在2008年8月请了三个重要机构做中期评估,专门设计22个主要的经济社会指标。其中三个重要指标没有实现:服务业应提高3%,实际只提高2.5%。占就业总量比重应提高4%,实际只提高3.5%。说明“十一五”没有实现发展方式从工业为主转向服务业为主。这也成为“十二五”规划的一个基本方针,提出服务业提高4%。

  研究与实验发展经费支出占GDP比重应提高0.7%,实际只提高0.5%,达到1.8%,也反映GDP增长太快,尽管R&D支出增长也非常快,主要的原因是原来预期增长7.5%,但实际达到11.2%。

  “十一五”规划专门设计人口资源环境(绿色)指标,单位GDP能耗应降低20%,实际降低19.06%。森林覆盖率令人惊喜,“十一五”规划达到20%,但2008年提前两年就实现20.36%,中国在全世界不仅经济增长最快,森林覆盖率增长也最快。“十二五”规划将这个指标扩展为包括森林蓄积量增长指标。

  人口、人民生活和公共服务指标取得重要的成就。历次五年规划人均纯收入增加5%。实际城市达到9.7%,农村也达到8.9%。为“十二五”提出大于7%奠定了基础。

  在2003年根据第三次全国卫生服务抽样调查,全国只有5%农村人口有医保。2005年经过推广实验,新农合覆盖率达到23.5%,“十一五”规划超过80%,实际达到96.3%,且基本人均费用不断提高。今年会覆盖全民。

  “十五”规划新增4000万人就业,实际达到4600万;“十一五”规划就提出4500万的目标,而实际执行,特别是在金融危机的情况下,达到5771万;“十二五”提出进一步创造4500万就业岗位。

  根据22个核心指标和22个次优先指标,“十一五”完成情况可以打86.4分。按同样的方法进行后期评估,“九五”是75分,“十五”最低是64.3分。

  小平同志20多年前就提出,中国每隔几年上一个台阶。按现价计算每五年的积累量,“十一五”名义GDP达到2.16倍,固定资产达3倍以上,出口额2.68倍,进口额2.4倍,累计进口5.28万亿,为全世界至少创造6000万就业岗位。

  

  解读“十二五”

  

  中国总的方向,还是要尽快完成从加快发展向科学发展转变,我们提出要用三个五年规划,“十一五”初步纳入,“十二五”基本纳入,第三步全面纳入,才能大体从第一代发展路线转向第二代。

  可以说“十二五”是仍然可以大有作为的战略机遇期,也是转型的攻坚期,我想国际形势总的来看,还是有利于我们和平发展、科学发展,同时也会有可预见和不可预见的挑战。

  因此我们也需要进一步了解中国和世界关系的巨大变化。中国主要经济指标占世界总量比重,按汇率计算,1990年还只有1.64%,2000年已经提高到3.75%,2005年是4.94%,最快的是过去五年达到9.2%,2015年会再提高到12%,如果按购买力平价计算,就更快了。

  五年十年前,没有人想到2010年中国会成为世界第二。按汇率计算,2000年到2010年中国增加了4.9倍,任何一个国家不可能在这么短时间内实现同等的增长。

  从汇率法和一般统计来看,有三个因素:经济增长率过去十年平均10%以上,远高于日本的1%,美国大约2%。名义GDP中的平价指数,过去十年,年平均增长率为4.3%。人民币兑美元的变动率,2005年以来超过3%,导致中国名义GDP每年增长不少于17%(实际增长率10%)。

  未来十年,这三个因素同样存在,只不过增长率从原来的10%降到7%、8%,另两个因素还会延续。按照这样的趋势,可能中国会在2020年前后超过美国。当然是名义的。也就是说中国对世界的影响已经极其深刻、极其广泛、极其巨大。

  中国将会遇到中等收入陷阱的巨大挑战。生产要素价格迅速上涨,特别是劳动力成本。存在一系列社会民族问题。第三是中国特定因素,资源环境的约束加剧。最后是国际因素。此外人口红利会在“十二五”时期达到顶峰,然后开始下降。

  “十二五”规划的主题是科学发展,能不能这么讲,发展方式的转变也和中等收入陷阱有关?中国靠什么转变发展方式?“十二五”规划提出十个重大的政策导向。

  一个企业或一个大学、一个地区,怎么很好地研究国家的五年规划,走我们称为45度角路线,就是如果企业是横坐标,国家是纵坐标,你的最佳路线是45度角。我觉得研究中国的五年规划纲要,对指导一个企业的战略发展方向具有非常重要的意义。

  规划大体分为三部分:总论。从第二到第十五篇,涉及国民经济各方面的战略。第十六篇是规划的实施机制。形成六位一体的格局,包括经济建设、社会建设、文化建设、政治建设、生态环境建设和国防建设,更全面、更协调、更平衡。

  “十一五”规划社会建设只有一篇,“十二五”规划就变成两篇,特别单独强化社会管理这一大篇。此外,文化建设从原来一篇一章,拓展为一篇三章,政治建设从原来一篇一章,拓展为一篇三章,国防建设从原来一篇一章,拓展为一篇两章,特别强调一个核心主题:军民融合。此外很重要的是港澳台单独列出一篇,这是一个很重要的创意,点出时代主题,如何共同建设中华民族家园。

  五年规划不同于五年计划,量化指标分两类,第一类称为预期性指标,主要为市场、投资者、经济活动主体提供国家发展目标。第二个称为约束性指标,一是约束不同的中央政府部门,二是约束地方政府,要跟中央政府签协议,动用公共资源保证实现这些约束性指标,这些目标设计都要考虑到发展阶段、可行性、财力等等。

  五年规划提出七方面24个核心指标,比“十一五”规划多两个。大体分几类,第一类是经济发展指标,只有三个;第二类指标这次单列,是科技教育指标,比经济指标特别是GDP增长更重要;第三类是绿色发展指标。在24个指标中占三分之一,共八个,在主要污染物方面增加两个,特别是和温室气体相关的指标。

  在八个绿色指标中,除了农业灌溉用水有效利用系数是预期性指标,其它七个全是约束性指标,并且有牵头单位,基本上要落地,分解到省县。

  我觉得这次提出几个亮点,一是人口预期寿命提高,涵盖信息量非常大。现在有几类人口死亡,第一是吸烟导致,第二是社会转型中自杀人口特别是年轻女性比例比较高,第三是各类生产事故、交通事故死亡人数,“十一五”首次把它作为一个约束性指标。总量由2005年的12.7万已经下降到2010年的7.9万人,我们希望能降到5万甚至更少。

  经济类指标“六五”大体占60.7%,到“十一五”已经降到五分之一强,到“十二五”更降到12.5%,与此同时非经济类指标即社会类指标从39.3%提高到87.5%,通过五年规划就可以看出,中国政府如何从增长型向公共服务型转变。我们称为渐进的革命。此外“六五”时期60.7%的经济类指标,百分之百都是计划指标。

  “十一五”规划22个指标以预期性指标为主,约束性指标占三分之一强,而“十二五”规划约束性指标大幅提高,占50%。我们可以预期“十三五”规划将以约束性指标为主,预期性指标为辅。

  这次纲要首次界定基本公共服务的范围和重点,上一次只是提出什么叫公共服务,主要是11个领域,这一次更细。

  如果我们把一个经济体视为人体,特别是中国是东方的巨人,肯定两只手比一只手好,关键是怎么使两只手能相互配合而不是排斥。

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文章来源:《中国企业家》

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