何慧丽 李向群:村级文书制度:城中村治理的制度创新

选择字号:   本文共阅读 680 次 更新时间:2011-09-05 18:03:14

进入专题: 村级文书制度   城中村   乡村治理   村两委关系   基层党组织建设  

何慧丽   李向群  

  

  摘要:在 城市化进程之中,城中村因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。作为地方党委和政府,如何通过制度创新,将村民自治与基层党建结合起来,使村民受 益、村庄相对稳定,并服务于城市全局的可持续发展,是一个十分重要的问题。厦门市海沧区通过实行村级文书制度,促进了村民自治制度建设和基层党组织建设的 有机统一,改善了村两委关系,达成了一定程度的村级良性治理。

  

  关键词:村级文书制度;城中村;乡村治理;村两委关系;基层党组织建设

  

  近些年来,我国积极 推行村民自治制度,乡村治理不断完善。但在一些村庄,也出现了村两委关系不和谐、利益纠葛复杂化等问题。[1]特别是随着城市化进程加速,在某些城中村, 因征用土地、分配财富等引发了一些社会治理问题。[2]作为地方党委和政府,如何通过制度创新,将村民自治与基层党建结合起来,使村民受益、村庄相对稳 定,并服务于城市全局的可持续发展,是一个十分重要的问题。为了解决城中村治理中存在的问题,2005年厦门市海沧区试行聘用村级文书工作,取得了良好效 果。2007年,该区颁发了《海沧区村级文书聘用管理暂行办法》,进一步规范了村级文书制度。本文拟在实地调查研究的基础上,对村级文书制度与基层民主制 度和基层党组织建设的关系作一简要介绍和分析。

  

  村级文书制度与基层民主制度建设

  

  在某些城中村,“财 大气粗型”的村委会主任在与村支书的利益搏弈中居于上风,党组织很难对其进行管理。许多村庄存在利益冲突,由于村务不公开,出现了村民“不能看”“、不会 看”、“不愿看”、“事不明”“、气不顺”等问题。这就需要建立一套制度,改善村支书、村主任、村民之间的关系,推动基层民主制度建设。村级文书制度就是 这样一套制度。

  村级文书聘用的对 象,应具备以下条件:男60周岁、女55周岁以下的中共党员或入党积极分子,一般不由村两委干部兼任;《暂行办法》颁布前已聘用、工作成绩突出的年龄可放 宽;初中以上文化程度,有一定的公文写作能力和农村基层工作经验;群众基础较好,所在村的党员群众评价较高;遵纪守法、公道正派,无不良社会反映和违法违 纪行为;身体健康,能完成农村基层组织安排的各项任务;愿意为村集体工作,乐于为村民服务。

  村级文书在镇(街) 业务部门指导下,在村党支部和村委会的集体领导下,履行以下职责:村务公开资料的收集、公开与管理及其他日常事务性工作;文件、资料的上传下达与管理;村 两委联席会及村民会议、村民代表会议及村委会的会务与记录工作及会议记录本的保管;村党支部、村委会印章的保管,凭会议记录和村书记、主任的签字使用印 章;信息联络工作;村级组织的文秘和日常行政事务,实行坐班制;完成镇(街)、村党支部、村委会安排的其他工作任务。

  从制度设计上,文书 员不由村两委干部兼任,这就与村干部没有利害关系冲突,不属于既有村级权力集团的范畴。另外,素质较好、有一定群众基础、乐于为村民服务,这是文书员尽责 的一个基本保证。从文书员职责上看出,它是村务公开民主管理工作的协调人、事务人、监督人以及村级事务的发言人,起着村两委“办公室主任”的角色。村两委 按照上述职责使用文书员,使平时工作做到了会议有人记、制度有人定、资料有人存、印章有人管、公开有人提、事务有人抓、群众意见有人答复。村级文书制度的 绩效,从推动村级民主制度建设方面来看,表现为如下四方面:

  1.保证了村务公开的全面性和及时性。全 镇村务公开栏按政务类、事务类、财务类及回音壁四块进行了统一规范。文书员通过日常工作,对公开栏进行经常性的清理维护,公开内容做到了应公开全公开:村 财务收支明细账和村干部工资补贴每月公布一次,民政、计生、发展党员、征地拆迁、村干部工作分工有变动随时公示公开,所有工程建设和各业承包招投标的全过 程全面公开;文书员也主动向村两委了解并索取公开资料及时进行公开;村文书员严格按照“提议—审查—确定—公布—建档”的程序公开各项村务。海沧区东孚镇 东埔村还针对村民对小组财务也应该公开的要求,进一步把公开栏建至村民小组,在全村六个村民小组全面建立了公开栏,把涉及各小组的财务、组务,特别是征地 等村民关注的事项公布到各小组,涉及到全体村民重大利益的公示内容均被制卡存档,受到村民的欢迎。

  2.有利于村两委工作的有力开展,促进了村两委关系的改善,保证了村两委换届过程中的连续性和稳定性。村 文书员的配备,改变了“村主任抓着村委会公章、书记锁着党组织公章”的不良现象,同时也在一定程度上将村“两委”主要干部从许多繁琐的日常事务中解脱出 来,有力地推动了村两委工作的科学性和明晰性。施行文书制度以来,文书员管理着印章和登记薄,清楚地记着各项社会治安管理事务、社会救济、优抚补助事务、 计划生育、独子证明等事务、种粮补贴事务、土地征用相关事务(如征地面积各户情况公示、征地综合补偿款分配发放清单公示、房屋拆迁、租地承包合同、土地经 营权确认等),以及其他村里公务,比如身份证明、分户申请证明、义务教育证明等。村文书办公室里井然有条地陈列着农村经济相关材料存档、换届管理相关材料 存档、村务公示材料存档、党支部文件存档、劳动保障部门相关材料存档、村委会有关事务材料存档、合同存档、征地材料存档、学习实践科学发展观及远程教育相 关材料存档、医疗保险材料存档、土地款分配方案存档,等等。对村务管理的文书资料,特别是集体经济合同文书,全部建档管理,使村务管理过程有据可查,减少 了过去村干部间的相互猜疑现象,逐步培养了相互沟通、交流与配合的好习惯,也为换届移交工作奠定了良好基础。

  3.提高了村民参政议政的意愿和能力。有 了村文书员这个“常驻代表”和“发言人”,村部的办公环境得到了明显改善,村民到村委会办事反映情况有人接待,问题能得到及时的解决或答复,群众更愿意到 村部去坐一坐、看一看、聊一聊,村“两委”干部与群众的交流多了,信息渠道通了,村干部感到事情好办多了,同时在群众的面对面监督下,村“两委”的工作作 风、施政方式得到了改进,工作效率大大提高,党群干群关系得到了极大改善。在东孚工业区的一、二期开发建设中,东埔、山边两村征地近3000亩,莲花村在 日月谷项目的征地也近500亩,未出现任何群体性上访。由于文书制度的周到和及时,群众对村级事务的决策与管理做到了然于胸,主动参与决策与管理的积极性 明显增强。此外,通过文书制度这一制度化建设,还减少了村干部因侥幸而犯罪的机会。

  可见,村级文书制度的设置,弥补了村级组织既有权力结构的缺陷,有效促进了村民自治制度建设。

  

  村级文书制度与基层党组织建设

  

  在许多城中村,党组 织工作被动,软弱无力,党的领导核心地位和作用难以保持和发挥。大多数村庄的情况是村两委合不来,“兜不拢”:村委会成了村民自治的主体性力量,村支部在 处理村里大事、财权、事权和村务时只属配角,失去了核心领导作用。如何加强城中村的基层党组织建设,如何使村民自治在党支部的领导和上级党委的指导框架下 进行?文书制度就是加强村级党组织建设、强化上级党委对村民自治制度有效领导的机制创新。表现在:

  1.文书员的选择范围限于村里的党员或入党积极分子,有助于保证党组织的领导作用。如 上所述,文书员候选范围是:男60周岁、女55周岁以下的中共党员或入党积极分子,一般不由村两委干部兼任。就实际情况来看,全区所聘用的27名文书员中 有24名属党员,占89%。给村全体党员在村两委之外一个重要的角色位置——村两委“办公室主任”,其实是在一个关键的位置上起到了加强党的力量、制衡村 民自治委员会的作用。

  2.在实际操作中村级文书推荐聘用,是由镇(街)党(工)委视情况决定的,其中村支部及村支书的作用相当重要。

  村文书推荐聘用的程 序中,有个人自荐环节,即符合聘用条件的对象向村党支部报名;然后,是村两委推荐环节,主要是村党支部根据报名情况,对有关人选进行初步考察,召开村两委 联席会研究分析,确定不少于三名人选,并排序上报给镇(街)党(工)委。这种程序安排,也有助于提高村支部的地位和作用。

  3.从村文书员的待遇、管理制度安排来看,村文书员是上级党委和政府加强村级党建的好抓手。(1)关 于待遇:村级文书实行固定补贴制。固定补贴由区级财政承担,按村两委副职的标准发放(1100元/月)。(2)关于管理:镇(街)党(工)委和政府(办事 处)为村级文书聘用工作的主管部门,负责村级文书的聘用、业务指导、学习培训、年度考核和日常管理。如果采取招考聘用的方式聘用文书员,从发布信息、组织 报名、公开考试,再到组织考察,择优聘用等程序,其执行主体均是镇(街)党(工)委和政府(办事处)等相关上级部门。(3)在相关规定中,特意强调村文书 员的监督职责:村级文书在日常工作中,如发现村两委的工作要求有明显的违法违纪现象,应及时予以制止,并迅速向镇(街)党(工)委、政府(办事处)等上级 有关部门报告;如认为村两委的工作意见有不妥之处,应向村两委提出建议意见,并及时向有关部门报告。但报告后上级未予以明确答复的,应执行村两委意见;镇 (街)党(工)委、政府(办事处)与村党支部、村委会的工作意见不一致时,执行镇(街)党(工)委、政府(办事处)的意见。

  可以看出,文书员作 为在镇(街)业务部门指导下,在村党支部、村委会的集体领导下履行职能的村务专职工作人员,其经济补贴和管理考核均来自上级党委政府,其受权来源和成本支 付均来自于上级,其具有向上级负责“通风报信”等监督村两委干部的“特派员”职能,这是村文书员不同于其他村干部的特殊一面。

  将村民自治与基层党建结合起来,是农村基层制度创新的方向。厦门市海沧区的村级文书制度,已经实施了五年多时间,在促进基层民主制度建设和基层党组织建设方面发挥了积极作用,收到了良好效果,对于其他地区的乡村治理,特别是城中村治理,具有一定借鉴价值。

  

  参考文献:

  [1]姜秀杰.村民自治制度背景下(农)村“两委”关系问题研究——基于济南市天桥区的实地调查[D].山东大学学位论文,2009.3.

  [2]邓春玉,王悦荣.我国城中村问题研究综述[J].广东行政学院学报,2008,(1).

    进入专题: 村级文书制度   城中村   乡村治理   村两委关系   基层党组织建设  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/43906.html
文章来源:《新视野》2011年第02期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统