高培勇:增值税扩围的意义与障碍

选择字号:   本文共阅读 621 次 更新时间:2011-09-05 01:02:05

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高培勇 (进入专栏)  

  

  发生在增值税身上的改革,并不止于增值税自身,而同时牵动了它的近邻——营业税。  

  按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》),作为“十二五”期间有待启动的一个重要税改项目——增值税“扩围”,不仅在中国,而且在全球范围内,都引起了人们的广泛关注。由此而引发的讨论、猜测、赞成甚至异议之声,不一而足。然而,在其中,或许是由于增值税制本身的复杂性,对此项改革规划的把握以及在此基础上做出的分析判断,并非都是准确和恰当的。故而,对有关增值税“扩围”改革的意义、进程和前景做一番考察,可能是十分必要的。

  所谓增值税“扩围”,在《建议》中的表述是,“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收”。这项改革的动议虽早已有之,但其之所以在今天被提上议事日程进而放入“十二五”规划,同中国于2009年1月1日启动的增值税“转型”改革直接相关。

  增值税转型改革,其最重要的变化,就是企业当期购入固定资产所付出的款项,可以不计入增值税的征税基数,从而免征增值税了。所以,说到底,它是一项以减税为基本取向的改革。注意到增值税系现行税制体系中第一大税种的地位,它还是一项规模颇大的减税措施。据统计,在2009年,将一般纳税人和小规模纳税人分别拿到的减税额加总,通过增值税转型而实现的减税规模就达1385亿元。在当年5666亿元的减税盘子中,占到近四分之一之多。正因为如此,它也是作为积极财政政策的一项重要举措而实施的。在国际金融危机的大背景下,这项改革对于中国经济率先回升向好势头的形成,显然发挥了积极的作用。

  然而,与此同时,一种颇具戏剧性的情形随之呈现且逐渐演化为税收领域的焦点话题:发生在增值税身上的改革,并不止于增值税自身,而同时牵动了它的近邻——营业税。在中国现行的税制体系中,增值税和营业税就好似两个孪生姐妹,本来就是命运密切相关的一对。两者之中,任何一方的变化,都会直接影响并牵涉到另一方。

  从税理上讲,举凡一般流转税,都要按照“中性税”来设计——税制安排不对纳税人的产业投资方向产生影响。在中国,作为并行于商品和服务流转环节的增值税和营业税,自然是按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负水平的。故而,当增值税通过“转型”改革实现了税负水平的削减之后,仅仅是因为参照系发生变化,原本同其保持大致均衡状态的营业税的税负水平,便一下子陷入了偏重境地。

  两个税种之间税负均衡状态的打破,当然要波及到其各自的“领地”——征收范围。按照现行税制的大致划分,增值税主要适用于第二产业,其中又以制造业为主。营业税主要适用于第三产业,其中又以服务业为主。于是,随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对加重,发生在不同产业之间、特别是发生在制造业和服务业之间的税负失衡现象,也由此出现了——相对于制造业税负水平的下降,服务业的税负水平趋向于上升。

  这件事情,显然非同小可。因为,在整个社会都在致力于转变经济发展方式的宏观背景下,通过发展服务业来改变现实的产业结构——提高服务业增加值占GDP的比重,基本实现经济结构向以服务经济为主的转变,已成为共识之举。因税负失衡而阻碍产业结构的调整,无论从哪个角度看,都属于不可容忍的问题之列。

  问题如何改变?从总体上看,能够拿出的办法无非两个:或让增值税吃掉营业税,从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税,或在营业税的框架内调减税负,从而回归营业税和增值税之间税负水平的大致均衡状态。但瞻前顾后,前一个办法是摆在优先考虑位置的。在早已成型的税制改革方案中,它被称之为增值税“扩围”。并且,“转型”与“扩围”,一直是被放置在一起、相互联系的围绕增值税和营业税的调整行动。在“转型”改革完成之后,理应相机启动“扩围”进程。

  然而,一旦真的实施“扩围”,真的要增值税“一统江湖”,至少在短期内,如下的三个障碍可能是难以跨越的:

  营业税是地方政府的主体税种,而且几乎是惟一的主体税种。正如现实生活中任何人都要拥有自己的自主财源一样,即便在中国这样的单一制特征异常突出的国度,让地方政府拥有一定且相对独立的税源,也是其履行职能不可或缺的重要条件。故而,将营业税并入增值税的前提条件之一,就是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。在现行税制的框架内,这样的税种,或并不存在,或难有变更归属关系之可能。几乎惟一的可行方案,就是按照既有的税制改革方案,开征以物业税(房地产税)为代表的财产税并以此作为地方政府的主体税种。问题是,开征物业税(房地产税)或其他财产税,在眼下还处于“雾里看花”阶段,而并非中国的现实。我们毕竟不能把未来可能拥有的东西当作现实的税源分配给地方政府。此其障碍之一。

  在2009年的全国税收收入总额中,包括国内增值税和进口环节增值税在内,来自增值税的收入份额为43.57%。在此基础上,若将收入份额为13%的营业税并入增值税,并且其他税种不做相应调整,那么,“扩围”后的增值税份额,便会一下子跃升至56.57%。增值税的块头儿过大,肯定会对税收收入或财政收入的安全性构成挑战。连平日的居民股票投资都懂得“不要把鸡蛋放在同一个篮子内”的道理,一国的税收收入或财政收入,当然也不能过多地依赖某一个税种的支撑。因此,实施增值税的“扩围”,必须辅之与其他方面的配套动作——如相应调减增值税税率、调增其他税种税负以及开征新的税种等等。这又涉及到现行税制体系框架以及既有税制改革方案的一系列变动。它们的变动,对于现行税制体系框架和既有税制改革方案而言,无疑具有颠覆性的影响。此其障碍之二。

  现行的财政体制以“分税制”冠名。所谓分税制,其实主要分的是两种(类)共享税。其中,增值税75:25分成,75%归中央,25%归地方;所得税60:40分成,60%归中央,40%归地方。之所以是这样的分成比例,一个十分重要的基础条件,便是营业税作为地方税,除了少许的例外,其收入完全划归地方。当营业税并入增值税之后,原来的地方税便成了共享税。随着营业税归属关系的变动,上述分成比例的基础条件便不复存在了。只要基础不再,分成比例自然要重新谈判,随之调整。只要分成比例发生了变化,便意味着,实施了17年之久的现行分税制财政体制要推倒重来、重新构建了。这在当前的中国,绝对是一件大事。它不仅需要相当的魄力,而且,要在反复推敲和周密调研的基础上才能推进。此其障碍之三。

  只要上述问题“无解”或尚无确切把握,增值税的“扩围”便很难迈动脚步。注意到全国人大2010年的增值税立法计划事实上已经搁浅,增值税的“扩围”又一时难以启动,如何将增值税立法和增值税“扩围”相对接,恐怕又是一个需要大智慧方可求解的项目。

  看起来,增值税的“扩围”行动,要牵动一系列极为复杂的因素。它的启动和实施,并非简单之事,而是一项系统工程。有鉴于此,立足于现实的税情和国情土壤,通过全面评估并确立“渐进”的税收改革整体方案,一个个地破解诸方面的难题,从而在审慎和务实中求得这项改革的成功,可能是我们当前的适当选择。

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