贾康 孙洁:运用PPP机制提供保障性住房的建议

选择字号:   本文共阅读 1276 次 更新时间:2011-09-05 00:52:49

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贾康 (进入专栏)   孙洁  

  

  PPP,为“公私合作伙伴关系”的英文缩写,其运行机制特征,是在政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程,可以在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的公共资源发挥“乘数”式的更大作用。

  加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。国务院领导已明确了今后5年新建3600万套保障性住房的目标,今年新建1000万套保障性住房的“硬任务”已具体划分为各地的建设任务目标。据估计,1000万套保障性住房要高达1.3万亿元以上的资金。如此巨额的开支,仅仅依靠政府财政投入是不可能的,政府大包大揽模式也不是一个能保证较高效率的好模式。显然,必须积极引导、拉动社会资金的参与,才能顺利实现保障房建设目标。当前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实,除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外,我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房,因此,本文讨论的保障房建设,主要是如何通过PPP提供廉租房和公共租赁住房。

  

  一、关于廉租房的PPP提供模式

  

  廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低,不可能由市场自行提供,必须政府提供特定政策支持来建设这种住房,但引导、拉动非政府资金参与建设仍是必要和可能的。我们建议廉租房可以通过以下两种PPP方式提供。

  建议一:政府与投资机构合作,通过建设——转让(BT)的模式提供廉租房

  BT是Build(建设)和Transfer(转让)两个英文单词的缩写,BT的含义是:政府公共部门通过合同约定,将拟建的项目(在这里即为政府规划中已确定建设的廉租房)授予投资人,在规定的时间内,由投资人按照政府要求,在得到合同确定的政府特定政策支持的条件下,承担工程的融资和建设,合同期满后政府按照合同的约定回购该项目。

  BT方式的基本操作过程是:政府公共部门通过公开招标的方式选择一个项目公司,与项目公司签订一个包括政策支持内容(如优惠条件提供周边开发权等)以及回购内容的合约,项目公司根据此合约进行融资并建设,项目建成后项目公司根据回购的相关条款转让给政府的相关部门。政府接收部门根据回购条款一次或分次将资金付给项目公司。

  BT方式的关键点有三个:一是选择的投资机构要有足够的资金实力,同时应有较强的融资能力;因为,选择BT方式一个重要的原因是解决廉租房建设中的资金不足问题,如果项目公司自身实力不强和其融资能力不强,就失去了选择BT形式的意义。对于项目公司的自有资金要有一定的要求,如自有资金应当达到项目总投资额的一定比例等。自有资金比例占得越大,项目风险越小,反之风险就大。二是回购的方式选择要合理。政府在选择回购时,可根据资金情况来确定,如果未来资金不够充裕可分阶段来回购。三是政策支持条件应合理,符合国土开发的“顶层规划”和适度、可操作的原则。

  BT这种形式的参与主体,一方是政府公共部门,作为项目的发起人和业主,是项目的最终所有者。另一方是投资人,通常有两种组成方式:一种是由出资人和承包商结为联合体,组成投资人;另一种是承包商独自成为投资人。将BT作为建设廉租房的适用模式,主要基于以下几个原因:

  首先,政府提供廉租房的一大障碍是建设资金不足,而BT这种形式最大的优势就是为项目提供和筹措建设资金,缓解建设期间的资金压力。通过成立BT项目公司,项目建设方可采用项目融资方式实现表外融资,实际借助市场筹资从而后移与平滑分散处理“还本付息”压力,并有效提高资金的使用效率,分散投资风险。

  其次,采用BT方式可以降低工程实施难度,提高工程投资建设的效率。BT项目由建设方负责工程全过程,包括工程前期准备、设计方案细化、施工及监理等建设环节,有利于有效实现设计、施工的紧密衔接,减少建设管理和协调环节,实现工程建设的一体化优势和规模效益。

  第三,BT方式一般采用固定价格合同,通过锁定工程造价和工期,可有效地约束工程造价,降低业主的投资建设风险。廉租房建设中控制造价的效果尤为明显,因为建设住房的材料涉及各个方面,风险控制较难把握,在低端房建设中控制房价成本难度更大,而通过BT可有效调动施工方内在潜力与积极性,控制这种风险。

  第四,BT方式目前是国际上通用的首先以融资为目的的公私合作形式,通过设置回购承诺和回购担保条款,可降低项目投资风险,对资金实力雄厚、管理运作规范的大型施工项目而言,BT项目属良好投资渠道,通过BT方式参与工程项目的投资建设,能够充分发挥企业自身技术和资金的综合优势。另一方面政府则通过这种BT方式,既为建设廉租房融入资金,也为社会较快提供了更多、更好的廉租房,形成让更多中低收入家庭能够住有所居的有效供给,改善其生活质量。

  建议二:政府与房地产商合作,通过土地“拼盘开发”方式提供廉租房

  政府引导、拉动社会资本参与廉租房建设与提供的另一个可行办法,是政府在向房地产商转让土地使用权用于开发时,拼盘搭配式地要求开发商必须向政府提供占整个建设面积一定比例(如30%)的廉租房。

  这种做法的实质是政府用原可得的更高土地出让金的一部分“内含式”地用于建设廉租房,只不过在这种办法中,政府省去了许多中间过程,表现为廉租房直接由开发商提供,其费用在土地转让金中直接减去。也就是说,开发商在参加投标时的土地报价中,已经将其拼盘提供廉租房的成本减去了。

  通过这种方式提供廉租房过程中,政府的责任是:一是负责组织土地使用权的出让,可以仍然采用招投标方式,由竞争中的中标者取得开发权;二是负责开发地块与其整个辖区建设的通盘规划的优化协调匹配,以及地块开发具体方案内部各要素的合理拼盘搭配;三是全面、清晰、合理设定廉租房建设的具体规格、标准及相关管理要求;四是持有廉租房所有权并负责廉租房的公平合理分配;五是组织必要的工程监理与验收。开发商的责任:一是按照中标合同要求建设廉租房;二是负责廉租房建设的融资。

  建议三:政府按揭

  私人通过按揭购房已经成为人们普遍的购房方式,政府按揭和私人按揭并没有什么运行机理上本质的不同,只不过是政府购房成本不包含土地出让价格,仅仅包含建筑价格和开发商的市场投资平均利润。就是说,政府提供一块土地,通过公开招标寻找开发商,由开发商向银行融资建设,建设完成后由政府通过按揭的方式全部购回。

  这与前面的BT有某些类似,但也有所不同。不同之处主要是,在BT中,政府如分期付款、是付给投资机构,而在按揭中,政府主要是分期付款给银行。

  

  二、关于公共租赁住房的PPP提供模式

  

  与廉租房相比,公共租赁住房的房租相对较高(但仍低于市场价格),且征收稳定。公共租赁住房的建设成本,可以通过房租部分收回,如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件,经营者则可以通过对其建成后的经营管理,收回成本并获得一定的利润。因此,对于公租房的提供,我们可以考虑PPP大概念下的以下两种具体形式:

  建议一:政府与投资机构合作,采用BOT模式提供

  BOT是Build(建设)、Operate(经营)、Transfer(转让)三个英文单词的缩写,概念上代表着一个完整的项目融资、建设和运营时段,现在已经成为PPP管理模式下的一个重要形式。这种形式的基本思路是,由政府授权项目公司对项目进行建设和经营管理,项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润,最后根据协议将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式已经在我国被广泛地应用在包括水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目,在政府的公共租赁住房建设管理中,也存在广泛的应用空间。

  在政府公共租赁住房建设中选择BOT方式,主要是基于以下几个原因:

  首先,公共租赁住房所收的房租要比廉租房高,投资者在建成后如继续持有经营权,通过房租可以收回一定的投资成本,如果政府再给予一定补贴或优惠政策条件,投资者可以通过对公共租赁住房的建设、经营收回投资并获得一定的投资回报。

  其次,通过BOT方式实施公共租赁住房建设,可以为政府在更长的时间段实际融入更多的建设资金,让更多的民营资本在更长的时间段上参加到公共租赁住房的建设与提供中来。民营资本除了利用自有资金进行建设外,还可以通过资本市场为公共租赁房建设融资,从而进一步扩大公共租赁房建设的融资渠道。

  再次,提高资产运营效率。在由民营部门建设的公共租赁房完工后,继续由民营部门进行经营管理,不再是原来惯常的由政府公共部门自身运营,可以提高经营管理的效率,因为民营部门对市场有着更为敏锐的洞察力和更为细致、先进的管理机制,以及丰富的专业运作经验。这同时也有利于使政府公共部门从一些繁琐的事务中摆脱出来。

  第四,可以明显减轻政府公共职能尽责的资金压力。由于民营部门是通过一个相当长的时间段内实施对项目的建设和竣工后的运营管理,才收回全部投资,在合同期过后,政府可以无条件根据BOT合约收回公共租赁房的全部产权,这近乎政府经过特许权的阶段性操作,在不花钱的情况下,提供了原来只有大笔花钱才能办成的公租房供给。

  第五,总体上可显著加快政府保障性住房建设步伐。由于BOT方式中,政府投入很少或者根本不用账面财力投入,完全由民营资本进行建设和管理,这样可以大大加快各地廉租房建设的步伐,让更多的中低收入家庭尽早得到住房条件。

  BOT基本操作过程是:政府公共部门确定公共租赁房规划与建设项目后,对该项目进行公开招标,中标单位就此项目成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资、建设并管理(也可委托其它公司进行管理),经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。

  由于项目是公共租赁房,其现金流量也可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报,此时政府可以通过现金流量补贴的形式,使其达到收回投资并得到合理投资回报的水平。补贴有两种方式,一是补贴给公租房使用者,再经房租形式由经营者收取,二是直接补贴给经营者。

  凡有政府补贴成为必要的BOT方式的关键点,是合理确定现金补贴量,这涉及到企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关,即经营期限越长,政府现金补贴越小,反之越大。

  建议二:与私人持有者合作

  前面几种建议都是针对新建的保障性住房,但提供保障性住房,除了新建外,还可以通过私人拥有产权的住房来提供。政府通过社会中介公司,收集一定数量符合保障性住房条件的闲置的私人产权的住房,对这些私人产权住房给予一定的优惠条件(如房租税收优惠等),让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水平与他们的出租价格相比过低,政府可以通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。

  政府通过与住房私人持有产权者合作的方式提供公共租赁住房,有三大优点:一是能够很快提供出公共租赁住房,而不像新建设住房那样,需要较长的时间才能投入使用;二是政府可以灵活掌握提供的数量,需求量大时,政府可以多寻找一些房源,而需求较少时,政府便没有必要寻找更多房源;三是实现社会资源配置的优化,让社会闲置住房发挥积极的准公共品作用。一些资料显示,目前我国城市存在为数可观的空置房,如果能够加以利用,可有效减缓当前住房压力,并且产生遏制房价快速上升的效应。

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