姚轩鸽:“有限税收”的制度期待

选择字号:   本文共阅读 639 次 更新时间:2011-08-29 15:35

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姚轩鸽  

在一次人道主义学术研讨会上,有位专家对幸福给了一个“财富有限占有的”界定,笔者由此联想到国家有限征税的问题,遂有了本文的构思与思考。“有限税收”,无疑是一个十分重要的税收治理理论与实践课题,它直接关涉一种税制的优劣,以及全社会和每个纳税人利益总量的增减,关系着税收终极目的的实现与否。问题是,何谓“有限税收”?其内涵和本质是什么?“有限税收”就是最好的税收吗?以及如何实现“有限税收”?

何谓“有限税收”

“有限税收”无疑是相对于“无限税收”而言的。

就数量而言,“无限税收”意味着,国家可以无限度地征税,理论上,直到把全体民众的全部财富都以税收的名义收归自己所有。就每个纳税者而言,就是把自己所有的财富都让渡奉献给国家。

就质量而言,“无限税收”意味着,国家可以横征暴敛,可以对每一个民众财富的征收不仅可以是强制粗暴的,不受任何约束的,而且可以是不讲理的,无须尊重每个纳税者的税收意志的征收,也就是可以任意剥夺纳税人的权利,包括天赋的税收权利。

与此相反,“有限税收”则意味着,一方面,国家对每个纳税者财富的征收是有一定的数量规范或比例约束的,至少不是全部征收和占有每个纳税者的财富。另一方面,国家对每一个民众财富的征收虽然也是强制性的,但这种强制却是经过每个纳税人同意的。事实上,这种强制是任何一个优良税收治理体系所必须的,同时也是受约束的,讲理的,是尊重每个纳税人税收意志的。仅仅具有强制性的力量不叫征税权,交征税强力。

其实,“有限税收”也是一种现实的税制运行状态,并会呈现为多种多样的形态。事实上,任何税制都不可能不受一点约束和限制,只是这种限制和约束,有些是人为的,有些是客观条件所为。就数量而言,一方面,绝大多数国家名义上欲征的税收与实际征得的税收之间,都存在一定差距,不可能完全吻合。而且,欲征的税收数额,往往会大于实际征得的税收数额。另一方面,纳税者已交的税收,与其应交的税收相比,大多存在一定的差距,而已交的税收,往往小于应交的税收。这一差距说明,“有限税收”是一种现实的税制运行状态。如果仅就“有限性”而言,也不存在“无限税收”,“有限税收”与“无限税收”,只是相对而言。不过,这仅仅是“有限税收”的表层含义而已。

“有限税收”的深层含义在于,国家征税的权力是受一定的有效制度制约、束缚、监督的。换句话说,国家在征多少税,征什么税,在何处合适征税,在哪个环节征税,以什么税率征税等等重大问题上的决策,都是受制约的,不是一个或几个人可以随心所欲的、主观任意决定的。或者说,这些问题的最终决定权是掌握在一个人、几个人、少数人的手里,还是掌握在多数人、全体人的手里?

这样,一个税制的有限程度也就依次为:一个人掌握和决定,反映和体现的是一个人的税收意志,其有限性无疑最小;几个人掌握和决定,反映和体现的是几个人的税收意志,其有限性次之;少数人掌握和决定,反映和体现的是少数人的税收意志,其有限性再次之。而多数人掌握和决定,反映和体现的是多数人的税收意志,其有限性较大;全体人掌握和决定,反映和体现的是全体人的税收意志,其有限性最大。由此可见,“有限税收”的“有限性”问题,也就转化为税权的民意基础广狭问题,也就是税制的政体基础问题。

一个人掌握并决定的税权,反映和体现的是一个人的税收意志,其政体基础是君主专制政体;几个人掌握并决定的税权,反映和体现的是几个人的税收意志,其政体基础是寡头政体;而多数人掌握并决定的税权,反映和体现的是多数人的税收意志,其政体基础是共和政体;全体人掌握并决定的税权,反映和体现的是全体人的税收意志,其政体基础就是民主宪政政体。

这样,现实存在的税制,就其民意基础而言,都是一种“有限税收”,区别仅在于,有限性程度的差异。君主政体下的税收有限性最小,反映的仅仅是君主一个人的税收意志。因此,最易横征暴敛,接近“无限税收”,从而最大限度地背离税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的;寡头政体下的税收有限性较小,反映的仅是少数人的税收意志,比较容易背离税收增进全社会和每个人利益总量的终极目的;共和政体下的税收有限性较大,较易反映大多数民众的税收意志,比较容易增进全社会和每个人的利益总量;民主宪政政体下的税收有限性最大,因此最能反映所有民众的税收意志,最易增进全社会和每个人的利益总量。也因此,君主政体下的税制极恶,有限性最小,寡头政体下的税制次恶,有限性较小,共和政体下的税制次优,有限性较大,民主宪政政体下的税制最优,有限性最大。

同样,就税制是征纳税人之间的一种权利与义务规范而言,税权的民意基础大小也决定着征纳税人之间权利与义务规范的优劣。民意基础越大,表明这种税制反映和体现的纳税人的税收意志越大,就越有助于实现税收终极目的,越容易增进全社会和每个人的利益总量;相反,民意基础越小,表明这种税制反映和体现的纳税人的税收意志越少,就越容易远离税收终极目的,减少全社会和每个人的利益总量。

“有限税收”是最适的税收

就税收治理结果而言,“有限税收”是税收治理的一种现实状态。笼统而言,“有限税收”就是最适的税收。但精确地说,“有限税收”要成为最适或者最好的税收,民意基础是根本。民意基础越大,“有限税收”的“有限性”就越充分,越容易增进全社会和每个人的利益总量;民意基础越小,“有限税收”的“有限性”就越少,越容易减少全社会和每个人的利益总量。

就制约税收有限性的制度要素而言,民主宪政制可资借用的制度性资源无疑最丰富,不仅可以从税权授予的源头,通过民主制解决税权合法性的根本问题,汇聚最广泛的广大纳税人税收意志,而且可以通过民主制的周期性“知错改错”机制,避免“一错到底”的大悲剧的产生。同时,又能够通过宪政制的“限权”与“权利法案”的制度安排,规避和解决税权使用过程中可能产生的税权滥用问题,诸如“多数暴政”、大面积腐败等问题。而共和制的制度性资源次之,寡头制再次之,君主制最贫乏。

事实上,“有限税收”的“有限性”是与公共理性紧密相连的。众所周知,税收是一种“必要的恶”。“必要的恶”意味着,就其税收过程而言是恶,就其结果而言是善。因为所有税收都是在减少纳税者可支配的财富数量。但是,假如每个人都不让渡一定财富的话,公共服务就无人提供,公共产品就不会有人生产,其结果,每个人的利益总量最终都不可能最大化。所以,以“小害”——交税,换取“大利”——公共产品和公共服务,“最大净余额”为正,是一种“理性的选择”。当然,这种选择权掌握在不同的人手中,实际效果是有区别的,甚至大相径庭。不仅仅表现在税收收入多少的数量差异,更表现在税收意志的广狭差异。

对此现象,意大利学者拉弗,曾经通过拉弗曲线定律给予了经典的解释。但拉弗仅是从数量关系切入,探讨税率高低与税收收入之间的相关性规律,并未涉及税制的根本问题,也就是自由与税收收入之间的关系。试想,如果一种税制的税率是经过全体纳税人的同意的,大家都愿意以一个比较高的税率交纳税收,并且自觉遵从税法,这种税制征收的税款肯定很多。相反,如果一种税制的税率未经全体纳税人同意,税率仅仅是由君主一个人或几个寡头根据自己的税收意志决定的,相信愿意以这个比较高的税率交纳税收,并自觉遵从税法的人不会很多。而且,这种税制实际能征收到多少税款也不会太多。就是说,在政体背景既定的前提下,拉弗曲线定律或许也适用,并呈现基本相似的规律性。但是,如果政体背景变了,税制的优劣性可能发生根本性的转变,其功能和作用也会产生不同的结果。

“有限税收”既是一种现实的税收形态,也是最适最好税收的必要属性。没有“有限性”的差异,也就不会有税制优劣的差异。优良税制面临的最大敌人就是“无限性”,也就是“税权”的无限性,不受监督性与束缚性。税权的这种“无限性”,一方面表现为税权授予民意基础的狭窄,另一方面表现为税权使用过程中的随意性与主观性。没有“税权”民主授予的制度保障,也就不会有“税权”合法性问题的彻底解决,也就不可能给“税权”套上结实的缰绳,让它按照全体纳税人的税收意志去行使。同样,如果没有“税权”使用过程中监督机制的有效保障,“税权”随时都可能被滥用,导致大面积的腐败,背离税收治理的终极目的,减少全社会和每个纳税人的利益总量。

“有限税收”的实现

“有限税收”的实现,根本说来,取决于税制政体基础的实质性改变。

因此,要实现“有限税收”的目标,就要优化“有限税收”的目标。前已说过,税制的政体基础不同,“有限税收”的具体目标也就有差异。就正处于君主政体下的税制而言,实现“有限税收”的具体目标可依次为寡头型“有限税收”、共和制“有限税收”、民主宪政制“有限税收”;就正处于寡头型政体下的税制而言,实现“有限税收”的具体目标可依次为共和制“有限税收”、民主宪政制“有限税收”; 就正处于共和政体下的税制而言,实现“有限税收”的具体目标则为民主宪政制“有限税收”。质言之,每一个国家,要建立最适“有限税收”制度,必须首先弄清楚,本国本地区目前正处于哪个“有限税收”阶段。只有在搞清楚这个问题的前提下,才能确立新的“有限税收”优化目标。

毋庸讳言,中国税制目前或许正处于寡头型政体下的“有限税收”阶段,也就是政府主导的“官员”决定型“有限税收”阶段。因此,其实现目标可依次确定为建立共和制“有限税收”制度和民主宪政制“有限税收”制度。这就是中国税制改革面临的最大障碍,也就是中国税制改革应该确立的实际主攻目标,是中国税制改革最大的制度性期待,也就是构建中国“有限税收”制度,最大限度增进全社会和每个人利益总量的制度性期待。

要建立共和制“有限税收”制度和民主宪政制“有限税收”制度,根本说来,有待政治体制改革的启动和完成。或者说,没有政治体制改革的启动和完成,构建“有限税收”制度,只能在一些枝节性问题上修修补补,在“税权”具体使用过程中加强监督,但绝不可能实现实质性的突破和根本性的“有限”。“有限税收”的“人本性”制度保障机制一日不建立,“有限税收”的“有限性”就不可能名副其实,真正有助于税收终极目的实现的制度性动力也就不可能到位。

当然,笔者强调“有限税收”的“有限性”,重在政治体制改革,并不是否认其它作为对“有限税收”的“有限性”,诸如社会舆论、媒体,以及制度内部对税收活动的监督、教育、修养功能。只是想提醒大家,政治体制改革是从根本上解决“有限税收”“有限性”的唯一途径和方法。相对而言,政治体制改革权重要大一些,而其它监督与作为,权重要小一些而已。

当我们从“有限税收”角度探讨优良税制的构建问题时,反而觉得有删繁就简的快意,可以把握税制改革的核心问题和根本问题,可以避免被一些税制的枝节问题所干扰和误导。建立充满“有限性”的现代文明税收制度,是每一个国家和民族的梦想,但就中国而言,面临的困难和障碍可能更大,未来的路可能更曲折和坎坷。然而,世界潮流浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡,重构未来中国“有限税收”的文明格局,当是我们每一代人的责任和使命,谁也无法推辞和逃避。

这就是我们对中国“有限税收”格局建构的制度性期待。

2011/6/6

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本文责编:jiangxl
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