贺军:中美公务员工资制度比较

选择字号:   本文共阅读 1734 次 更新时间:2011-08-25 19:09:02

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贺军  

  

  2011年,中国的中央部门公布“三公”经费成为一道风景。“三公”经费包括公费出国(境)费、公务车购置及运行费、公务招待费。截至7月28日下午四点,98个中央部门中,有88个陆续公布了“三公”账本。从已公布数据看,公车费用占了大头,如88家中央单位2010年的“三公”总决算额为644995万元,公务用车购置及运行费则达到396551.7万元,约占2010年“三公”总决算额的61.5%;而2011年的“三公”总预算额为632398.7万元,公务用车购置及运行费也达到了384391.2万元,约占88家中央单位2011年“三公”总预算额的60.7%。在我们看来,三公经费本质上是一种职务消费,大部分应该算作中国官员的收入才更合理。

  实际上,官员工资制度是研究一个国家政治制度与社会公平的很好的窗口。我们综合公开资料,对中国与美国的政府官员的工资制度进行对比研究,会有很多让人深思的发现。中国把政府官员叫公务员,而在美国叫政府雇员。为方便起见,本文统称为公务员。

  

  一、美国的公务员工资制度

  

  (一)美国公务员的分类分级

  

  要想了解美国公务员的工资制度,首先要清楚美国公务员的分类分级。根据1923年颁布、1945年修订的《公务员分级法》(Classification Act),美国公务员分几大序列,如政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等。其中,政府行政序列的“白领”公务员,最接近中国所说的“机关干部”。行政序列的公务员分两类——普通公务员和高级公务员,高级公务员指美国政府各部和直属机构首长,高级公务员分5个级别(Level):高I级最高,美国国务卿一般可列为高I级,然后依次是高II级、高III级、高IV级和高V级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员,普通公务员分15级(Grade),每级又分10档(Step),美国85%的公务员属于这一类。立法、司法、行政三个权力机构的最高首长的工资由国会单独制定。

  

  (二)美国公务员工资标准由法律规定

  

  美国与欧洲资本主义国家一样,有一系列的法律严格规定公务员的工资标准。总的原则是:公务员工资不得高于私营企业职工的工资;任何公务员工资的变动都要经过人民的同意,即人民的代表国会的批准;公务员加薪当任不得受益,从下任开始执行新工资标准。美国公务员现行工资制度的重要法律依据,是1990年11月5日生效的《联邦公务员可比性工资法案》(FEPCA),以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。

  《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义,列出了制定公务员工资标准的4项指导原则:(1)在同一地区,一定要毫不折扣地体现同工同酬;(2)在同一地区,工资等级差别取决于岗位性质和工作表现;(3)联邦政府公务员必须与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致;(4)必须彻底消除任何联邦政府公务员与私营企业职工工资不平等的现象。

  由于通货膨胀,公务员工资每年有个年度微调,微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数(ECI),但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定,只有总统有权动议调整公务员工资标准,但必须报国会批准。调整工资标准的前提是:发生全国性突发事件或严重经济情况而影响普遍生活水准。美国法律还规定了公务员工资封顶制度(Aggregate Limitation on Pay),普通公务员不管何种理由所有项目工资之和超过高I级工资标准,该工资不得支付。

  美国国会1789年9月25日通过的一个法案明文规定:“新一届众议员选出之前,任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律,均不得生效。”这实际上是一种利益回避制度。美国总统即使再有权力,也没有给自己定工资标准、给自己加薪的权利,总统花一分钱都要经过国会的批准。比如,1995年11月,美国国会与总统在平衡预算问题上没有达成一致,国会迟迟不批准政府预算,致使大多数政府机构由于没有经费而关门七天。当时正值圣诞节,克林顿总统不得不自己掏腰包付白宫的电费,才让美国第一圣诞树的灯光没有熄灭。

  

  (三)2010年美国各级公务员工资标准

  

  根据美国政府2009年12月23日向社会正式公布的2010年美国各级公务员的工资标准,新工资标准从2010年1月1日开始执行,各级工资统一比2009年上调1.5%。注意,这不是加薪,而是通货膨胀因素需要进行的年度微调。2010年,美国公务员封顶工资是199700美元,也就是高I级。2010年,美国总统的工资照样是400000美元,副总统和参议院议长及首席大法官的工资是230700美元。

  美国法律还规定,公务员与私企等其他劳动者执行同一联邦最低工资标准。美国2007年5月25日生效的《最低工资法案》(Fair Minimum Wage Act)规定了三个阶段的最低工资:2007年7月24日开始为5.85美元/小时,2008年7月24日开始为6.55美元/小时,2009年7月24日开始为7.25美元/小时,最低工资平均每年增加12%。美国各州公务员工资与联邦政府基本一致,州长平均工资是124398美元,最低的缅茵州70000美元,最高是加利福尼亚州206500美元。美国州下的行政区划是县,县长工资一般在80000美元左右,超过100000美元的不多。

  

  (四)美国全国工资现状

  

  以2008年美国的统计数据为例。2008年,美国共有135,185,230名就业人员,平均年工作时间为2080小时,平均年工资42270美元。美国工资按照工种共分22大类800个职业。工资最高的5个职业是(从高到低):外科医生206770美元,麻醉师197570美元,牙医194930美元,妇产科医生192780美元,整形外科医生190420美元。企业老总的工资是160440美元,排第10位。律师的平均工资只有124750美元,排第16位。飞行员为119750美元,排第19位,法官、治安官为100450美元,排第35位,警察局长为76820美元,排第104位,普通警官为52810美元,排第273位。在教育系统中,工资最高的是健康学教授102000美元,接下来是法律教授101170美元,助教工资最低为23560美元,学前教育老师为26610美元,小学老师为52240美元,初中老师为52570美元,高中老师为54390美元。2008年,美国工资最低的5个职业是(从低到高):餐馆上菜工17400美元,厨师17620美元,饭馆洗碟工17750美元,餐厅酒吧配餐工18140美元,理发师18300美元。2008年,美国所有800个职业中的最大差距是外科医生和餐馆服务员之间的工资差,最高工资比最低工资高出11倍。

  

  (五)美国公务员工资与全国工资水平比较

  

  由于美国法律规定公务员工资不得高于私企,因此公务员工资标准的制定参照以往的私企标准,从程序上就决定了公务员工资低于私企。一般而言,公务员工资标准比私企落后1—2年。 2008年,美国公务员的封顶工资是191300,数据显示,美国公务员的最高工资和最低工资都低于私企。2008年,美国政府公务员的工资在全国平均工资42270美元附近的是8—9级,在15个级别里属中上。不过,美国大多数公务员的薪水低于全国平均水平,这与法律规定的公务员工资不得超过私企相符。

  美国审计总暑在给国会的审计报告中称,政府公务员平均工资与私企工资的差距越拉越大。如1990年,私企的工资比上一年涨了6.4%,而政府公务员工资的涨幅只有3.6%,每年都是公务员工资的涨幅低于私企,这使得公务员工资与私企的差距越拉越大。该报告通过对全国60个大城市的数据分析,结论是,私企在90%的时间里的工资要比公务员高,有时甚至高出一倍多,平均高出10%左右。

  从美国政府每年招募公务员的情况看,公务员绝对不是美国人的首选职业。美国联邦审计总暑曾在几所大学进行调查,发现学生们几乎都对公务员职业没什么兴趣,在64个被调查的学生中,只有2个表示毕业后可以考虑应聘公务员。2005年,美国针对公务员工资进行了一次调查,调查结果是:大多数公务员认为政府的待遇最差,在由私企转入政府部门的公务员中,32%的人认为工资比以前低,34%的人认为与以前持平,只有33%的人认为比以前高。

  美国公务员工资制度的特点可以归纳如下:1、公务员工资标准通过法律规定,公务员无权自己给自己涨工资,必须经过人民的代表机构批准。2、公务员工资标准参照私企,且不得高于同类地区私企同等职别职工工资。3、公务员工资每年的微调增幅不得超过工资成本指数,公务员工资的涨幅必须小于私企。4、公务员的任何工资变动必须报人民的代表机构批准,并进行公示,公示在先,加薪在后。5、所有公务员的工资必须透明,并且保证任何公民随时可以查阅公务员的工资标准。6、公务员工资标准要符合市场经济规律,不能把工资定得过高,否则就会出现几千人、几万人挣抢一个公务员职位的现象,这违背市场经济规律。7、公务员工资不高于私企,有利于政府公务员队伍的人员流动,保持政府工作的高效率和高质量。美国公务员工资标准的参照物有3个:一是人均GDP,即国家经济发展状况;二是全国平均工资;三是全国最低保障工资。

  

  二、中国公务员的工资制度

  

  (一)中国公务员的基本工资制度

  

  中国公务员实行职级工资制,即职务级别工资制。其构成可分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个组成部分。其中职务工资和级别工资是职级工资构成的主体。职务工资是按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定工资标准,是晋级工资制中体现按劳分配的重要内容。在职务工资标准中,每一职务层次设若干工资档次,工作人员按担任的职务确定相应的职务工资,并随职务及任职年限的变化而变化。级别工资是按公务员的能力和资历确定工资标准。公务员的级别共分为15级,一个级别设置一个工资标准。基础工资是按大体维持公务员本人基本生活费用而确定的,各职务人员均执行相同的基础工资。它有利于保障公务员的基本生活不因物价上涨而下降。工龄工资是按公务员的工作年限确定工资标准,主要体现公务员的积累贡献。除此之外,公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴。2006年国务院发布的公务员工资改革方案曾将公务员工资构成由四项压缩至两项,即职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资调整为职务工资和级别工资两项。

  

  (二)中国公务员工资制度的几个原则

  

  1、正常增资原则。所谓“正常增资”,就是国家定期增加公务员的工资,即政府在每年的财政预算中,按法律规定保证必要的经费用于增加公务员工资。这意味着,中国公务员工资制度的原则中,即规定了要定期给公务员涨工资。一方面要定期、全面地调整公务员工资标准;一方面要通过对公务员的考核,定期给公务员增加工资。实行正常增资原则,一方面能够使公务员的工资水平随着国民经济的发展而相应提高,另一方面,能够使职务相同而任职年限或工作年限不同的公务员之间,在工资报酬上拉开差距,激励他们更好地尽职尽力。

  2、平衡比较原则。该原则认为,国家确定公务员的工资水平时,应将企业职工的工资水平作为参照系以不断调整公务员的工资水平,使公务员的工资水平与国有企业职工的工资水平大体持平。这一原则意在使工资分配中的公平合理原则在各部门、各行业之间得以实现,并吸引优秀人才进入公务员队伍。

  3、物价补偿原则。国家根据物价指数的变动,适时调整公务员的工资,使工资增长率高于或等于物价上涨率,以保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降。

  4、法律保障原则。除国家法律、法规和政策规定外,国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减公务员的工资,也不得提高或者降低公务员的保险和福利待遇。即增加公务员的工资及保险福利待遇,必须是在公务员遇有晋级、晋职、定期晋升工资档次、调整工资标准、调整保险福利待遇等情况时,才能按照规定进行;减少公务员工资及保险福利待遇,必须是在公务员遇有受到降级处分、降低职务等情况时,才能按有关规定进行。

  

  (三)公务员的福利和保险

  

  除了工资收入之外,中国的公务员还享有福利和保险,这也应算作他们收入的一部分。福利是国家行政机关在工资报酬和劳动保险以外,(点击此处阅读下一页)

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