曾明:“稳定压倒一切”下的乡镇政府

——江西省J镇的经验
选择字号:   本文共阅读 1329 次 更新时间:2011-08-25 00:21:27

进入专题: 压力型体制   稳定压倒一切   选择性执行   乡镇政府职能  

曾明  

  

  【内容提要】通过对江西省J镇的实地调研发现,贫困乡镇在农业税取消后,主要财政支出依赖上级转移支付,缺乏财政上的自主权,加之行政上受县级政府领导,乡镇政府基本上成为县级政府的执行机构,主要围绕县级政府的考核指标开展工作。在构建和谐社会过程中,维护社会稳定是“压倒一切的任务”,成为乡镇政府中心工作中的中心。在“稳定压倒一切”的压力下,乡镇针对社会不稳定因素及其产生的“上访对象”采取多种工作模式,如成立专门工作组、建立包案人制度等,通过调处、安抚、监控等工作手段去化解社会矛盾、防阻上访和群体性事件的发生。为避免社会稳定失控给自己仕途带来的不利影响,他们还会通过无原则的妥协来暂时满足上访对象的各种诉求,以确保在自己任期内的“社会稳定”。维护“稳定”的巨大压力,也对乡镇政府其它工作的开展产生了一些负面影响,它使得基层政府的一些正常的治理职能受到削弱。

  

  【关键词】压力型体制/稳定压倒一切/选择性执行/乡镇政府职能

  

  一、问题的提出

  

  农业税被取消后,乡镇政府过去承担的重要职能——农业税和“三提留五统筹”等相关收费的征缴任务也随之取消了,这一事件无疑会对乡镇政府的职能变化产生深刻的影响。学术界对此反应也非常迅速,大量的研究开始从过去的关注农民负担和乡镇政府征税行为等转向更为关注乡镇政府的财政困境①、农业税取消对乡镇政府的影响②和如何应对等问题③。也有许多文献研究乡镇政府职能如何转变,政府如何转型等④。他们从理论上探讨了乡镇政府在没有了农业税费征缴任务后的职能构建和政府转型。但是,对当前现实世界中的乡镇政府职能关注得不多,仅有少数学者对此开展过实证研究。如叶贵仁用“行政年历”的概念对广东省的一个乡镇一年之内乡镇领导人工作的主要内容、他们开展工作的方法进行过研究⑤;吴理财通过对湖北、安徽等地干群的问卷调查发现,农业税取消后,乡镇干部对政府职能应从“管治”转向“服务”的认同度很高,但现实中这种转变仍非常迟缓⑥。对西部地区的问卷调查也有类似的发现,发展经济仍是基层政府的主要职能,公共产品供给的政府职能依然缺位⑦。乡镇政府处于既要发展经济,又要提供公共服务的双重压力之中,那么在这种压力下的乡镇政府,它的中心工作到底是什么?它会对政府的公共服务职能产生什么样的影响?

  本文将通过对江西省一个贫困乡镇——J镇的调研,从个案的角度来分析这一问题。作者于2009年10月到该镇调研,主要采用深度访谈的方法,对J镇的主要领导和一般工作人员进行了深入的访谈。J镇位于江西省西南端,毗邻广东省,国土面积218.23平方公里,是全县土地面积最大的乡镇。辖9个行政村,113个村民小组。全镇3869户,总人口15704人,其中农业人口14008人,少数民族有畬族23户,115人。党员总数385人,其中农村党员260人。全镇耕地面积10081.4亩,其中水田9478.4亩,旱地603亩。林地面积22.16万亩。J镇山林竹木资源、水资源丰富,有1座水力发电站,总装机为1.1万千瓦,年均发电总量为2750万度。该镇是全县水产养殖面积最大的乡镇,有水产养殖面积7652亩,其中池塘152亩,水库7500亩。农、林、畜牧业是其主要经济收入来源,是个典型的农业乡镇。本文下面的安排如下:第二部分通过文献综述构建一个理论框架;第三部分对J镇的维稳工作中的不稳定因素进行分析;第四部分详述J镇维稳的主要模式和做法;第五部分分析J镇维稳对其它中心工作,如计划生育工作的影响;第六部分是结论。

  

  二、压力型体制下的选择性政策执行

  

  尽管存在着职能一体化的政治结构,但这并不意味着中国官僚政治体制就是铁板一块,在现实政策生活中,中央政府对各种官僚利益集团的控制力实际上还是受到相当大的限制⑧。即使在改革开放前的高度计划经济体制下,由于集权型体制与不完备的技术手段之间存在张力,在政策运作中“变通”方式普遍运用⑨。改革开放以后,中央政府的行政分权和财政分权改革,是在不改变政治权力基本结构的条件下,中央和地方实行经济上的分权,下级政府向上级政府承包一定的税收,上交税收达到一定份额后,剩下的就归自己支配。这种财政分权化体制对地方政府具有很强的财政激励效应,它们会有很大的积极性去追求地方经济发展⑩。有学者把这一激励机制称为“维护市场的联邦主义”(11)。但是,权力的下放也使得地方政府的权力不断增大,地方政府管理着绝大部分直接关乎国计民生的大事。这样一来,由于信息严重不对称,地方政府就更有可能利用手中的职权谋取本地区私利而不顾国家的全局利益,导致中央和地方政府之间越来越难以实现激励相容,造成了地方政府严重的异质性行为问题(12)。于是,企业、地方政府逐渐演变成为热衷于追逐“包干外收益”的小共同体,导致国家权威逐步“碎片化”(13)。地方政府为了获得更多的经济利益还会积极地与中央进行讨价还价。各层级地方政府官员不仅将其自身目标置于中央政府的目标之上,而且置于地方社区之上。它们追求的实际上是自身特定的效用目标和行政目标(14)。地方政府扩大财力的方法除了通过国家权力与社会争夺外,就是政府与政府之间争夺财政资源。地方政府与中央政府间的博弈行为,主要体现在三个方面:一是财政分配上的博弈。中央要地方多交,地方则想尽可能少上交,或者尽可能争取更多的中央财政补贴。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区倾斜政策的情况下,地方政府会努力向中央争开发区政策,争先行改革或改革试点的政策,目的是争取国家在税收、投资项目审批、吸引外资等方面给某些地区特殊的优惠政策。地方在争得向自己倾斜的政策后便会尽力用足用活政策,对中央政策进行变通,打擦边球,尽可能减少对上级的财政贡献。但是,对其辖区内重要财源的各种经济体,则更多地考虑如何以各种形式的优惠政策,促进地方工商业的发展,培养财源;对于其他地方政府则采取设置区域性贸易壁垒、推行地方保护主义等非市场手段,以保护本地区的地方利益(15)。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度时,由于地方政府的逆向反应,即当地方政府预期到经济将出现紧缩时,为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳发展空间,往往会在经济上进行最后的冲刺,导致宏观“微调”收效甚微(16)。在这一讨价还价式的博弈过程中,由于上下级部门利益的共同性,以及科层制中信息不对称性的困难,上级部门的监督机制难以奏效(17)。这种政策执行中的变通现象也出现在中国农村。在农村政府中,已经形成了一种选择性的政策执行模式。虽然基层官员被要求完成所有的任务指标,但他们往往拥有选择性地执行政策的自主性。对于那些在考核中占据重要位置的硬指标(如税费征收、计划生育政策执行等),基层官员会积极动用一切力量和手段以确保任务完成,而对于那些受农民欢迎的政策,或不受农民欢迎政策中的受欢迎的规定的执行却往往是敷衍了事,甚至根本不见具体行动(18)。

  在农业税取消前,J镇有着繁重的农业税和“三提留五统筹”的征缴任务。而在2005年后,农业税及其所有的“搭车收费”被取消,而且在财政体制上实行了“乡财县管”。乡镇的税费征缴压力大为缓解,但财政收入也大为减少。由于J镇没有工业企业,增值税收入几乎没有,商业方面的营业税收入也很少,使得乡镇财政收入中来自税收,主要是工商税收方面的收入就非常少了,连上交县财政都很困难。目前J镇的主要财政收入来自两类:一是上级财政的一般性转移支付,每年大概有29.8万元;二是预算外收入,主要有两类:社会抚养费和城建土地管理费。由于实行“乡财县管”和国库集中收付制度,这些收费都要先上交县财政,再由财政进行返还,作为镇里的一般性支出使用。2008年镇里收到的社会抚养费是40万元,其中的70%,即28万元返还镇政府;城建、土地管理收入是30万元,其中50%,即15万元返还给镇政府。这两类收入加起来,基本上就是镇政府可以自由支配的财政收入的全部了。而政府的各类主要公共支出,包括人员经费和公用经费,大多依赖上级财政转移支付。农村公共产品的供给如支农支出、教育支出等都由县级财政统筹,前者直接以“一卡通”形式分配给农民,后者直接划入中小学账户,都不经过乡镇政府分配。这些转移支付资金基本都要做到专款专用,再加上实行了“乡财县管”的财政体制,乡镇政府的财政支出自主权很小,财政上的依赖也削弱了乡镇的行政自主权。而且在现行政治体制下,乡镇干部的主要任命权力也在县级党委。政治控制的文献表明,上级制约下级最有力的手段就是人事任免(19)。我国基本的党政干部管理原则是“党管干部”原则,它是中国官员制度的核心内容。党中央和党的组织系统在官员选择和管理中处于核心地位(20)。有关党委、行政机关干部的调动、提拔、审查和问题干部的处理,都由党委集体讨论决定,并按干部管理权限由主管党组织批准(21)。在党政管理层次上,1984年我国开始采用分级管理、层层负责的办法,党政机关“下管一级”机构中担任主要领导职务的干部。中国的干部选拔机制就成为一种自上而下的层层任命机制,乡镇官员的升迁基本掌握在县级主要领导的手中。依托于行政上的隶属关系,中国建立起一种自上而下的压力机制(22),即一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,各级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成,然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的一些主要部分评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的(23)。财政上的依赖无疑强化了这一压力体制。J镇作为一个经济较落后的农业乡镇,县级政府在考核中不再把“发展经济、特别是招商引资”作为该镇的主要工作,而是以完成上级政府交付的工作为主。政府的工作重心因此发生了显著的变化。

  

  三、中心工作中的“中心”:稳定压倒一切

  

  当前乡镇的中心工作主要有二项:维护稳定、计划生育。其中维护社会稳定是中心的中心,几乎每一项工作都要围绕维护社会稳定这个“重中之重”来进行。维护政治、社会稳定在中国一直有着特殊而又重要的意义,在中央提出构建社会主义和谐社会的指导思想后,维护稳定就被认为是实现这一政治目标的基础,对大局稳定的要求也一直贯穿着政府工作的始终。2007年以来,围绕“奥运安保”、“国庆六十周年”等活动,特别是这两年边疆省份出现的不稳定因素,进一步强化了中央对维护社会稳定工作的要求,而基层政府又直接站到了“维稳”的第一线。在2008年以来一系列有关维护稳定的工作部署中,中央明确强调“必须把第一责任落实到强化基层基础上。现在群众反映的各种问题,大多数发生在基层,最终也要靠基层来解决。各级领导干部的精力、人财物的投入,要更多地放在强化乡村、街道、社区等基层组织建设和各项基础性工作上,确保有人干事、有钱办事,把矛盾化解在当地,把问题解决在基层,真正做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”(24)。按照这一要求,各级政府都严格了工作责任制,用一票否决的方式对职能部门、下级政府进行维稳考核。江西省规定要“把维护社会稳定、推进和谐平安建设的工作成效,作为检验各级党政领导班子和领导干部执政能力和执政水平的重要标志,列入干部政绩考核的重要内容,并将考核结果作为干部政绩评定、晋职晋级和奖惩实施的重要依据。坚持全面检查与专项检查相结合,明察与暗访相结合,加强督促检查。对工作扎实、成效显著的地方和单位予以表彰奖励,对因工作严重失误、失职、渎职引发影响稳定重大问题的,严肃追究领导和相关人员的责任。”(25)

  在J镇政府的工作安排中,“把社会稳定工作摆在一切工作的首位”。这一工作的压力主要来自上级的考核要求,政府对维护稳定实行属地管理原则,而且要求“不问手段只问结果”(26)。最终层层施压,担子大部分落到了乡镇政府的头上。“我们的工作几乎都有维稳的影子,每一天几乎都有到镇政府反映新老问题的村民,每个干部关于维稳这根弦都绷得紧紧的,经常要憋着一口气,放弃自尊,低三下四。正常的双休、节假日就更别想了,总之,一切为了稳定大局”。当前J镇的稳定压力主要来自三方面:1.林权纠纷:占全镇纠纷的66%以上,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:武汉大学学报(哲社版)2011.1

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